Livre d'pproche generale en economie institutionnelle
Livre d'Approche générale en économie institutionnelle
Introduction
La dernière décennie du 20e siècle a été marquée par des reformes politico-institutionnelles dans la plupart des Etats africains dont les décentralisations des décisions de politique publique ont constitué, dans bien de cas, les axes majeurs. Mais, ces processus de décentralisation qui semblent irréversibles de nos jours furent suscités et impulsés sous deux pressions conjuguées : la pression des acteurs internes et la pression des partenaires extérieurs des Etats.
En effet, le début des années 90 a connu en Afrique, plus que par le passé, des vagues de revendications démocratiques qui se sont traduites par la mise en place dans certains pays du continent de cadres de dialogue national appelés Conférences Nationales (Benin, Mali, etc.) ou forum de réconciliation (Burkina Faso)1 . Convoquées spécialement pour débattre des reformes à apporter à l’Etat en crise, les Conférences Nationales qui ont regroupé la plupart des acteurs politiques et de la société civile ont été les événements nationaux fondateurs des processus de démocratisation et des reformes décentralisatrices (Nach Mback, 2003 :57). Mais, la crise de l’Etat africain en ce 20e siècle finissant n’était pas seulement une crise politique, elle était aussi et surtout une crise des finances publiques dont la manifestation la plus emblématique fut la crise de la dette publique qui avait déjà été amorcée une décennie plutôt. Pour faire face à cette dernière crise qui était plutôt structurelle, « la quasi-totalité des pays africains ont mis en œuvre, depuis le début des années 1980, des politiques de stabilisation et d’ajustement » (Hugon, 2006 :81) sous fortes suggestions et avec l’appui des institutions de Washington que sont le FMI et la Banque mondiale. Les solutions proposées par ces institutions dans le cadre des programmes d’ajustement structurel ont été presque partout les mêmes sur le continent : assainissement des finances publiques, suppression des distorsions, ouverture extérieure, reformes institutionnelles conduisant à plus de démocratie. En d’autres termes, les reformes structurelles avaient deux volets (Hugon, 2006:84-85) : le premier volet concernait des mesures de « déréglementation et de privatisation » avec pour but de réduire les gaspillages, de rationaliser les ressources et de trouver de nouveaux modes de gestion plus efficients. Le second volet -les reformes institutionnelles- était axé sur l’amélioration de la gestion publique, l’instauration de plus de transparence et d’une plus grande implication des citoyens dans la formulation et la mise en œuvre des politiques publiques. En somme, ce deuxième volet devrait consister à moderniser la gestion politicoadministrative des Etats sous ajustement. Considérant la décentralisation comme étant l’un des meilleurs moyens de modernisation des appareils d’Etats centralisés, de promotion de la participation citoyenne et de la bonne gouvernance, les bailleurs de fonds l’ont donc fortement recommandée dans le cadre des politiques d’ajustement structurel.
Contrairement à celles de certains pays africains, les bases de la nouvelle décentralisation burkinabè n’ont pas été conçues dans le cadre d’une conférence nationale souveraine. Les premières bases ont d’abord été jetées dans le cadre de la commission constitutionnelle qui a rédigé le projet de la Constitution qui sera adopté par referendum le 2 juin 1991 avant de faire l’objet de larges débats à l’occasion d’assises nationales convoquées expressément à cet effet. Les résultats des travaux de ces assises ont révélé que la nécessite d’une mise à l’agenda d’un nouveau processus de décentralisation faisait l’objet d’un certain consensus national. Mais, il faut noter que ce consensus des acteurs sociopolitiques internes autour du principe de la reforme était à l’époque en convergence avec les recommandations des partenaires techniques et financiers du pays en la matière. En effet, en ce début des années 1990, le Burkina Faso venait de négocier avec le FMI et la Banque mondiale l’adoption de son premier programme d’ajustement structurel (PAS) dont une des conditionnalités était justement la formulation et la mise en œuvre d’une politique de décentralisation des décisions de politique publique (RA Sawadogo, 2001 : 216). C’est cette nouvelle décentralisation dont le principe a été inscrit dans la Constitution ci-dessus évoquée et dont les premières normes spécifiques ont été adoptées courant l’année 1993 avant d’être modifiées en 1998 puis en 2004 qui constitue le centre d’intérêt de cette thèse.
Mais, quel peut être l’intérêt d’une étude consacrée à un thème d’une telle actualité qu’est la décentralisation ? Quelle est la délimitation du champ de cette étude ?
La plupart des auteurs des manuels de méthodologie de la recherche déconseillent le choix d’un thème d’actualité comme sujet de thèse. En effet, selon Beaud (2001 :23) le risque encouru avec le thème d’actualité est qu’il est susceptible d’évoluer au fur et à mesure que la thèse avance. Il faut signaler que ce risque a été confirmé dans les faits au cours de cette recherche puisque certaines parties du travail ont été recomposées à plusieurs reprises pour tenir compte de l’évolution de telle ou telle disposition institutionnelle. Mais, il faut convenir que ce genre de risque est inhérent à la recherche qui, du reste, peut être minimisé à travers une délimitation temporelle précise du champ de l’étude. Au-delà de ce risque et sans reposer sur un effet de mode, l’étude de la nouvelle décentralisation présente un intérêt certain. Comme signalé précédemment, cette nouvelle décentralisation a fait l’objet d’un consensus national2 , tant au stade de sa mise à l’agenda qu’au stade de la programmation, ce dernier stade ayant donné lieu à une importante production législative et règlementaire. Or, une notion aussi consensuelle qu’elle soit peut masquer d’importantes imprécisions ou reposer sur de graves malentendus conceptuels entre les acteurs que seule une analyse distanciée peut permettre de révéler. En outre, pour aussi consensuelle qu’elle soit la décentralisation n’est pas conçue pour la contemplation. Elle a été conçue pour des finalités bien précises. Il est donc important de s’interroger sur la cohérence d’ensemble de son "design" institutionnel de même que sur le caractère incitatif de ses dispositions institutionnelles dans le sens de la réalisation desdites finalités. Enfin, le dernier aspect de l’intérêt du thème est que la décentralisation peut influencer directement, plus que d’autres politiques publiques, la vie quotidienne de l’ensemble des populations au point que le débat à son sujet ne saurait être l’apanage des seuls politiciens et autres experts de terrain. Pourtant, en dehors de l’ouvrage de R.A. Sawadogo (2001), de la thèse de Nach Mback (2003), de l’ouvrage de Ouattara (2007) et du tout récent ouvrage de Yatta (2009) qui abordent des aspects plus ou moins importants de la décentralisation dans le contexte du Burkina Faso, il n’existe pas, et ce jusqu’à plus ample informé, d’étude qui soit spécifiquement consacrée à la nouvelle décentralisation Burkinabè. Du reste, seul le dernier auteur cité aborde la question suivant une perspective économique mais le champ de son analyse qui concerne la mise œuvre de la décentralisation dans certains pays africains dont le Burkina-Faso n’est pas celui qui est retenu dans la présente étude ainsi qu’il est précisé ci-après. Il existe sans doute quelques articles thématiques3 ou de travaux scientifiques4 traitant d’aspects spécifiques de la décentralisation burkinabè mais sans en faire un champ d’étude systématique tel qu’envisagé dans le présent cadre.
Si le thème de la nouvelle décentralisation a un intérêt en soi, il reste que la décentralisation couvre un champ si vaste que toute étude qui lui est consacrée doit s’imposer des limites. Pour ce faire, il faut rappeler que dans le cadre de cette thèse, la décentralisation est appréhendée comme étant une politique publique5 entendue au sens de « produit de l’activité d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité gouvernementale » (Mény, Thoenig, 1989 :129) cité par Knoepfel, Larrue, Varone (2006 :28). Comme telle, la décentralisation peut être appréhendée soit comme un état, soit comme un processus. Mais, pour notre part elle est considérée comme un processus séquentiel dont les produits de chaque étape peuvent être identifiés et analysés selon la logique d’un cycle de politique publique. Sous ce rapport et avant d’indiquer la délimitation précise du champ de l’étude, il convient de décliner succinctement les différentes étapes d’un cycle de politique publique.
Tout cycle de politique publique comporte quatre étapes qui génèrent six produits se caractérisant de la façon suivante (Knoepfel, Larrue, Varone, 2006 : 125-126) :
1ère étape : Mise à l’agenda politique : cette étape comporte un seul produit qui est laü définition politique du problème public (DP). Celle-ci comprend la décision de l’intervention politique, la délimitation du périmètre du problème public à résoudre, l’identification des causes probables par les acteurs publics ainsi que les modalités de l’intervention publique envisagée. En ce qui concerne la décentralisation, cette première étape a été réalisée à travers les conférences nationales dans certains pays ou à travers des assises nationales comme il en été le cas au Burkina-Faso.
2ème étape : Programmation : cette étape de programmation génère deux produits que sont le programme politico-administratif (PPA) et l’arrangement politico-administratif (APA). Le PPA recouvre toutes les décisions législatives et/ou réglementaires, tant de l’Etat central que des collectivités territoriales (CT), nécessaires à la mise en œuvre de la politique publique. En d’autres termes, la PPA correspond au choix des objectifs, instruments et procédures à mettre en œuvre pour résoudre le problème considéré. L’APA quant à lui détermine les compétences, les responsabilités et les principales ressources des acteurs publics pour l’exécution du PPA de même que les interactions entre les acteurs. Appliqué à la décentralisation le PPA renvoie à la Constitution (1991), au Code générale des collectivités territoriales (CGCT, 2004), au cadre stratégique de mise en œuvre de la décentralisation (CSMOD) etc. L’APA quant à lui concerne les dispositifs institutionnels qui déterminent et attribuent des compétences et responsabilités aux CT tout en organisant les interactions entre elles ou entre elles et l’Etat central.
3ème étape : Mise en œuvre : l’étape de mise en œuvre génère deux produits que sontü les plans d’action (PdA) et les actes de mise en œuvre (outputs). Les PdA déterminent les priorités de mise en œuvre dans l’espace géographique ou social et dans le temps. Les outputs recouvrent toutes les décisions et activités administratives d’application des PdA. Les PdA de mise en œuvre du CSMOD, les résultats des activités des CT ou de leurs organes telles que l’exécution budgétaire, la production des comptes de bouclement etc. constituent, entre autres, des produits de cette étape.
4ème étape : Evaluation : le produit de l’étape d’évaluation est d’un seul ordre. Il s’agit des énoncés évaluatifs sur les effets de la politique publique dont le but est de mettre en évidence les impacts et/ou outcomes de la politique publique. L’évaluation permet d’apprécier l’effectivité, l’efficacité, l’efficience de la politique publique implémentée.
Le modèle du cycle de politique publique a fait l’objet de critiques de la part de certains auteurs. Ils lui reprochent notamment de s’inscrire dans une interprétation « légaliste » des activités du secteur public et d’être centré sur l’action de l’Etat suivant une approche « top down » sans prendre en compte l’approche alternative partant des acteurs sociaux et leur contexte, c’est-à-dire l’approche « bottom up ». Cependant, la plupart des auteurs reconnaissent qu’en tant que modèle heuristique, ce modèle a des avantages dont cette possibilité qu’il offre de pouvoir combiner analyse de politique publique avec une approche rationaliste de l’activité du secteur public (Knoepfel, Larrue, Varone, 2006 :42-43). En outre, il convient de nuancer la critique de la démarche « légaliste » faite au modèle en précisant que la légalité constitue, dans un Etat de droit, un critère essentiel de validité de l’activité du secteur public. De ce fait, toute analyse de ladite activité, pour être convenablement réalisée, doit intégrer cette caractéristique fondamentale. Enfin, appliquée à l’objet du présent travail, l’approche « top down » reprochée au modèle cyclique a plutôt un pouvoir explicatif qui en fait une qualité. En effet, la décentralisation sous analyse est une décentralisation « top down » qui ne peut être mieux appréhendée et analysée que selon une approche s’inscrivant dans la logique de sa dynamique, c’est-à-dire suivant l’approche « top down ».
Ainsi qu’il résulte du modèle, chacune des quatre étapes du cycle de la décentralisation en tant que politique publique pourrait constituer un champ d’étude en soi. Mais, on pourrait également envisager une étude sur deux étapes successives prises en commun. De même, une analyse sur l’ensemble du cycle est faisable. Cependant, la présente thèse a des ambitions tout à fait modestes. De ce fait, elle a choisi de se borner à l’analyse des produits (PPA et APA) de l’étape deux du cycle de la nouvelle décentralisation et ce jusqu’à la fin de l’année 2009. Il s’agit d’un choix de raison. En effet, par rapport aux autres étapes, l’étape de la programmation est celle qui offre à la fin 2009 un contenu beaucoup plus consistant et concret en termes de matériaux ou d’informations permettant une approche heuristique. Ceci étant dit, quid de la question de recherche et de la méthodologie ?
La question de recherche qui oriente ce travail se formule de la façon suivante : les dispositions ou règles institutionnelles de la décentralisation sont-elles performantes pour permettre de capter tous ses avantages ? La formulation de cette question principale de la recherche met en évidence certains termes qui doivent être explicités afin de rendre le tout plus compréhensible. Cependant, la notion de "décentralisation" qui constitue la notion centrale de la problématique ne sera pas définie à ce stade. En effet, en tant qu’objet de recherche un développement spécifique est consacré, plus loin dans le texte, à la définition et aux différentes déclinaisons de la notion de décentralisation. De même, les "avantages" de la décentralisation qui feront ultérieurement l’objet de développements appropriés ne sont pas pour l’instant explicités.
Table des matières
Abréviations et acronymes ................. 4
Liste des encadrés ..... 6
Liste des figures ........ 7
Liste des Tableaux .... 8
Introduction .............. 9
1. Concepts et fondements de la décentralisation .... 19
1.1. Les Approches de définition de la décentralisation .......................... 20
1.1.1. Des définitions théoriques .............................. 20
1.1.2. Éléments de définition institutionnelle ........... 21
1.2. Quelques typologies de la décentralisation ........... 22
1.3. Les fondements analytiques de la décentralisation ........................... 29
2. Contexte institutionnel de la décentralisation burkinabè ............... 38
2.1 Rappel historique sur le processus de décentralisation ................ 39
2.1.1 Brève chronologie historique sous forme de tableau ............. 40
2.1.2 Quelques éléments de commentaire sur la chronologie ......... 44
2.2. Fondements, stratégie et principe de la nouvelle décentralisation .... 51
2.2.1 Les fondements de la nouvelle décentralisation .......................... 51
2.2.1.1 De la promotion du développement à la base ...................... 51
2.2.1.2 Du renforcement de la gouvernance locale .......................... 55
2.2.2 La stratégie de mise en œuvre de la nouvelle décentralisation : la progressivité .... 58
2.2.3 Le principe de subsidiarité .............................. 62
2.2.3.1 La signification originelle du principe de subsidiarité ......... 62
2.2.3.2 Subsidiarité et décentralisation descendante ........................ 65
2.3. Eléments d’organisation du territoire .................... 68
2.3.1 Les collectivités territoriales (CT) ou locales ............................. 70
2.3.2 Les circonscriptions administratives ............... 73
2.4 Les arrangements politico-administratifs des collectivités territoriales ......................... 74
2.4.1 L’arrangement politico-administratif de la commune ................. 75
2.4.1.1 L’organe délibérant, l’exécutif et l’administration de l’arrondissement .......... 78
2.4.1.2 L’organe délibérant, l’exécutif et l’administration de la commune ............ 81
2.4.2. L’arrangement politico-administratif de la région ..................... 91
2.4.2.1 L’organe délibérant de la région : le conseil régional .......... 93
2.4.2.2 L’exécutif de la région : le président du conseil régional .... 95
2.4.2.3 L’administration de la région ................... 95
2.4.3 Analyse en économie institutionnelle des APA .......................... 96
2.4.4 La problématique des relations entre l’Etat central et les CT ............................... 100
2.4.4.1 Description de la tutelle de l’Etat central sur les CT .......... 101
2.4.4.2 Lecture analytique de la tutelle de l’Etat central sur les CT .......................... 103
3. Le transfert des tâches ............. 107
3.1. Les théories de répartition des tâches entre niveau de gouvernement ........................ 108
3.1.1. Le fédéralisme financier de première génération ..................... 108
3.1.2. Le fédéralisme financier de seconde génération ...................... 114
3.1.3. Les modalités théoriques de la décentralisation descendante .............................. 122
3.2. Le transfert des tâches en pratique ...................... 125
3.2.1. L’approche institutionnelle du transfert des tâches .................. 125
3.2.1.1 La question des critères de transfert ................................... 125
3.2.1.2 Les modalités institutionnelles de la décentralisation ............................... 126
3.2.1.3 La description des tâches transférées ............................ 127
3.2.2 Analyse du transfert des tâches ..................... 140
3.2.2.1 Lecture en économie institutionnelle du transfert des tâches ......................... 140
3.2.2.2 Analyse économique des dévolutions institutionnelles des tâches ................ 144
4. Le transfert des ressources ...................................... 159
4.1. L’approche théorique du transfert des ressources ........................... 159
4.1.1 Le transfert des impôts .................................. 160
4.1.1.1 Les modalités de répartition des impôts ............................. 160
4.1.1.2 Les critères du "bon" impôt local ........... 163
4.1.1.3 Fonction d’objectifs de la répartition des impôts ............... 168
4.1.1.4 Les catégories d’impôts locaux .............. 174
4.1.2 Les redevances d’utilisation .......................... 177
4.1.3. Les transferts budgétaires ............................. 182
4.1.3.1 Les justifications des transferts budgétaires ....................... 182
4.1.3.2 Typologies des transferts budgétaires ................................ 184
4.2. Le transfert des ressources en pratique ............... 191
4.2.1 Description générale des ressources attribuées aux collectivités territoriales ....... 191
4.2.2. Analyse en économie institutionnelle des ressources transférées ........................ 196
4.2.2.1 Classification des ressources des collectivités territoriales ............................ 196
4.2.2.2 Analyse en économie institutionnelle des règles de partage des impôts ........ 200
4.2.3 Analyse économique des ressources attribuées aux CT ............ 203
4.2.3.1 Analyse économique du transfert des impôts ..................... 203
4.2.3.2 Analyse économique des transferts budgétaires ................. 215
4.3. La procédure budgétaire des collectivités territoriales .................... 223
4.3.1 Description de la procédure budgétaire des CT ........................ 223
4.3.1.1 L’adoption et l’approbation du budget ............................... 223
4.3.1.2 L’exécution du budget ........................... 226
4.3.1.3 Les comptes de clôture du budget de la CT ....................... 233
4.3.2 Lecture analytique de la procédure budgétaire des CT ............. 234
5. Conclusion ................................. 239
5.1 Les principaux enseignements de la thèse .................................. 239
5.1.1 Les enseignements relatifs aux arrangements politico-administratifs des CT 239
5.1.2 Les enseignements relatifs au transfert des tâches ............... 241
5.1.3 Les enseignements relatifs au transfert des ressources ....... 243
5.1.4 Quelques perspectives .............................. 248
5.2 L’approche interdisciplinaire de la décentralisation .................. 249
5.3 Outil d’aide à la décision ................................ 251
Bibliographie ..................................... 259