Cours economie institutionnelle et neo-institutionnalisme
Cours économie institutionnelle et Néo-institutionnalisme
Introduction
Marquée par les contributions majeures de Coase [1937], Williamson [1985] et North [1990], la théorie néo-institutionnaliste est de plus en plus fréquemment mobilisée de manière normative pour éclairer les décisions en matière de politique publique. Cette tradition a été inaugurée par Williamson lui-même qui a fréquemment été consulté par les autorités publiques américaines. Dans une période plus récente, c’est la branche plus “northienne” de l’analyse qui a été mobilisée en matière de “design” institutionnel (e.g. Banque mondiale [1995]). Aujourd’hui, les néo-institutionnalistes sont régulièrement impliqués dans les débats de politique publique, notamment en matière de droit de la concurrence, de régulation des “public utilities”, de conception des institutions de marché (e.g. Joskow [1991], Gelly & Spiller [1990], Williamson [1976, 1992]). Dans cet article, on s’interroge sur la capacité de l’analyse néo-institutionnelle à fournir les fondements pertinents pour les politiques publiques.
En effet, si l’analyse néo-institutionnelle fournit une justification souvent convaincante des raisons pour lesquelles les acteurs économiques choisissent de mettre en oeuvre une forme de gouvernance plutôt qu’une autre, elle ne nous permet pas nécessairement de faire le bilan de ces choix au plan collectif. Tel n’est pas le cas de l’une de ses principales rivales: la théorie néoclassique. Grâce à la notion d’équilibre de concurrence parfaite, elle dispose d'une norme de références à l’aune de laquelle on peut comparer la plupart des situations réelles ou théoriques. Grâce aux notions de surplus, de coût et d’utilité marginale, (etc.), on dispose d’outils d’évaluation des distorsions par rapport à un idéal type et de l’effet des politiques publiques destinées à s’en approcher. La théorie néoinstitutionnaliste ne dispose pas des mêmes outils. Elle explique à quelles conditions contractuelles, organisationnelles ou institutionnelles les acteurs peuvent accéder efficacement à certaines ressources. Mais elle ne dispose pas d’un moyen d’évaluer l’impact de ces choix sur le bien-être collectif. Pour le faire, il faudrait en réalité que l’économie néo-institutionnelle ne soit pas uniquement une théorie des coûts de transaction mais aussi une théorie des prix. En effet, la capacité à expliquer la formation des taux d’échanges entre les biens et services est nécessaire pour pouvoir faire le bilan avantage/coût individuel des transactions. Elle est aussi requise pour comparer au plan collectif des situations qui ne diffèrent pas simplement par le niveau des coûts de transaction mais aussi par la répartition qu’elles engendrent.
Telles sont les raisons pour lesquelles dans cet article on s’interroge sur la capacité de la théorie néo-institutionnaliste à être une théorie des prix apte à fonder son caractère normatif. Nous verrons que si la théorie néo-institutionnelle parvient partiellement à expliquer la formation de certains prix(§1), elle n’en demeure pas moins une théorie très incomplète des prix (§2.a). Cela étant, nous reviendrons sur les éléments qui fondent sa normativité afin d’en pointer à la fois la pertinence et les limites (§ 2.b). Précisons d’emblée que cet article traite de l’économie néo-institutionnelle (NIE) selon le sens qu’ont donné à ce terme les travaux de Coase [1937, 1988], North [1990] et Williamson [1975, 1985, 1996]. Il s’agit donc de l’économie des transactions qui étudie les structures de «Gouvernance» (contrats, organisations, institutions) à partir de la notion de coût de transaction et d’hypothèses de rationalité limitée, d’opportunisme et d’incertitude. Plus précisément, Williamson a développé depuis une vingtaine d'années une théorie de la conception par les agents économiques de structures interindividuelles de gouvernance allant du marché à la hiérarchie en passant par les formes hybrides. North a, dans les années plus récentes, complété cette analyse en soulignant comment la résolution des problèmes de coordination découle à la fois des dispositifs interindividuels étudiés par Williamson et de dispositifs collectifs — regroupés sous le vocable de cadre ou environnement institutionnel — dont il analyse la dynamique. Ces dispositifs collectifs sont à la fois composés d’institutions, au sens traditionnel du terme, et de règles collectives.
On doit distinguer la NIE de l’économie de l’incertain et de l’information (UIE) (cf. dans la bibliographie les travaux de Grossman, Hart, Holmstrom, Laffont, Lazear, Milgrom, Moore, Rey, Roberts, Salanié, Stiglitz, Tirole, etc.) avec laquelle elle a parfois tendance à être assimilée. Il est vrai que les deux voies d’analyse insistent sur la notion de contrat et que certaines proximités généalogiques et idéologiques existent entre elles. Elles sont toutes deux inspirées par les réflexions de Coase [1937] sur les limites de la coordination par le marché et par la littérature sur les échecs du marché (e.g. l’anti-sélection d’Akerlof [1970]). Elles partagent également une certaine confiance libérale dans l’efficacité des dispositifs spontanément mis au point par les agents économiques1 . Cela étant les convergences s’arrêtent là. La NIE traite de problèmes similaires à ceux de l’UIE mais à partir d’hypothèses moins restrictives, ce qui modifie considérablement la nature des résultats (cf. Brousseau [1993])2
L’économie de l’incertain et de l’information s’inscrit dans la tradition de l’équilibre général. Dans l’UIE, les contrats sont le moyen de créer de manière spontanée et décentralisée le marché de l’information et les marchés contingents de la théorie de l’équilibre général d’Arrow et Debreu. Ils supposent un cadre institutionnel minimal (droits de propriété, système judiciaire, etc.) qui est exogène à l’analyse. Dans la NIE, contrats, organisations et institutions aménagent des droits et devoirs réciproques constitutifs de mécanismes de prise de décision et de contrôle des comportements individuels qui permettent in fine de réaliser les ajustements mutuels nécessaires à l’usage des ressources et à la coordination entre agents. L’ensemble des dispositifs de coordination est endogène et la notion d’équilibre général n’a aucun sens.
Surtout, l’économie néo-institutionnelle est nettement en rupture avec la tradition marginaliste3 , son ancrage dans la rationalité parfaite et sa focalisation sur la notion d’équilibre. Elle a au départ plus pris le tour d’une heuristique destinée à analyser une gamme limitée de questions tournant autour de l’organisation des activités économiques, que d’une théorie. L’important travail théorique et empirique, accompli notamment après la publication de l’ouvrage de Williamson en [1985], a permis, cependant, de préciser les catégories analytiques et de construire un système théorique. Ce dernier, aujourd’hui encore en construction, repose sur des hypothèses de rationalité limitée (Simon [1947, 1976,1987] et d’incertitude radicale (Knight [1921], Keynes [1937], Schackle [1955]), sur des principes de sélection et d’apprentissage (North [1990], Williamson [1993, 1996] (cf. Brousseau [1999]) qui orientent cette théorie vers le positivisme. Opposée à l’économie «du Nirvana» consistant à comparer la réalité à des situations idéales et hors de portée (i.e. une économie sans friction ni asymétrie d’information peuplée d’agents à la rationalité savagienne; Savage [1954]), l’économie néo-institutionnelle affiche un partipris résolument positif dans la mesure où elle se contente d’une approche en termes de comparaison de solutions (contractuelles, organisationnelles, institutionnelles) réalisables (et donc existantes). Elle cherche simplement à déterminer, entre deux formes de gouvernance existantes, laquelle est la plus efficace.
Ce positionnement particulier de la NIE jette précisément des doutes sur sa capacité à être normative. Sur quels critères peut se bâtir la comparaison de formes existantes ? Ces critères correspondent-ils à des critères de bien-être ou d’efficacité collective ? N’a-t-on pas de garanties que des solutions qui n’existent pas sont plus efficaces ? Tels sont les questionnements à l’origine de cet article.
I. LES PRIX DANS LA THEORIE NEO-INSTITUTIONNELLE
Il y a sans aucun doute un paradoxe à interroger la théorie néo-institutionnelle à partir de la question des prix puisqu’elle s’est en partie constituée à partir de l’idée que les prix n’étaient pas la seule variable d’ajustement et le seul médium de la coordination entre les agents économiques (Coase [1937]). Cela étant, chez Coase, comme chez Williamson, si le prix n’est pas le seul moyen de coordination, il est un des éléments constitutifs des dispositifs de coordination. Williamson [1985], par exemple, note que toute structure de gouvernance est caractérisée par un niveau de spécificité des actifs (k), des clauses de sauvegarde (s) et un prix (p) (g = f (s, p, k)). Même la coordination hiérarchique implique des prix puisque la subordination d’une partie à une autre, au départ équivalentes, ne peut résulter que du versement d’une compensation (implicitement monétaire) comme le prix de l’actif ou le salaire. Telle est la raison pour laquelle la théorie néo-institutionnelle fournit potentiellement une théorie des prix.
Cette dernière est fondée sur l’idée que le fonctionnement d’un système économique peut être représenté par un ensemble de transactions. Leur réalisation est coûteuse du fait des ressources consacrées à la prise de décision et à la négociation, des usages stratégiques des asymétries d’information, des erreurs engendrées par l’incertitude, etc. Pour réduire ces coûts de transactions — qui s’avèrent parfois prohibitifs — les agents mettent au point des dispositifs de coordination — de «gouvernance» — qui vont piloter la coordination entre eux. Ces dispositifs transforment la nature de l’échange puisque, en sus des biens et services, on s’échange des droits et devoirs (de commandement, de supervision, etc.). Ils reposent également sur la définition de schémas de rémunération destinés à canaliser les comportements en manipulant les intérêts individuels. Ces schémas compensent à la fois les transferts de ressources et les obligations contractées à l’égard du ou des partenaires transactionnels. On dispose ainsi d’une théorie explicitant à la fois comment la coordination se réalise et à quel taux s’échangent les biens et les services4 .
L’univers de la théorie néo-institutionnelle est composé d’agents détenteurs d’actifs de production qui doivent les coordonner pour produire des biens et services propres à la consommation finale5 . Dans cet univers, il n’existe pas de définition préalable des biens et services à échanger, de Léviathan assurant la coordination ou même le respect des engagements, de système général d’équivalence préalablement défini. Les agents économiques vont donc devoir s’entendre de manière bilatérale sur l’ensemble des termes des échanges auxquels ils procèdent.
Dans ce contexte, la définition de taux d’équivalence va relever de l’enchevêtrement de plusieurs logiques:
— certaines sont directement liées aux propriétés de modalités particulières de définition des taux d’équivalence entre ce qui est donné et reçu par chaque partie; autrement dit, des schémas contingents de rémunération qui permettent d’influencer le comportement de l’autre partie (a);
— les autres tiennent à la modification des caractéristiques des transactions introduites par les dispositifs de coordination créés pour en assurer la gouvernance (b).
En sus, ces logiques apparaissent non seulement à un niveau interindividuel mais aussi à un niveau collectif (c).
a. Prix et schémas de rémunération
L’analyse de la manière dont la manipulation de schémas de rémunération (de chaque partie) permet de résoudre certains problèmes de coordination est, pour partie, commune à l’approche néo-institutionnelle et à la théorie de l’information. C’est bien sûr cette dernière qui fournit l’analyse la plus détaillée des phénomènes de risque moral et d’antisélection et de leur solution par des schémas contingents de rémunération (cf. Hart & Holmstrom [1987], Kreps [1990], Salanié [1994]). Mais, l’analyse néo-institutionnelle reprend à son compte un certain nombre d’intuitions de l’UIE sur ce point. Il existe deux différences principales entre l’UIE et la NIE. D’une part, la NIE n’admet pas que les agents soient suffisamment rationnels et suffisamment bien informés pour mettre au point ex ante un schéma de rémunération qui ex post résoudra tous les problèmes d’opportunisme potentiel. D’autre part, la NIE insiste, par rapport à l’UIE, sur des causes supplémentaires de difficulté ou de coût de coordination: la nature non redéployable de certains actifs, le besoin de garantir l’exécution des accords, etc. Elle identifie donc d’autres éléments affectant la définition des taux d’équivalence entre les marchandises que l’UIE puisque, pour elle, les dispositifs de coordination n’ont pas exactement les mêmes propriétés que pour l’UIE, et parce que certaines solutions prônées par l’UIE sont inaccessibles ou non opérationnelles.
Trois logiques liées à la solution de difficultés de coordination interviennent dans la définition des taux d’équivalence.
— Une logique de «révélation» ou de «signal»: lorsque des problèmes d’antisélection se posent, c’est-à-dire lorsqu’il existe des asymétries d’information sur des variables exogènes, les victimes (respectivement) les bénéficiaires des asymétries d’information peuvent jouer sur les couples qualité-prix des biens et services échangés pour amener les partenaires de l’échange à révéler (respectivement découvrir) la véritable valeur de la variable sur laquelle il y a asymétrie d’information6 7 . L’existence de marques, la nécessité de fournir certains services parallèlement à la fourniture de biens, celle de distribuer des services sur de vastes aires géographiques et leurs implications en termes de gouvernance (spécificité de marque) sont ainsi au coeur de certaines analyses que Williamson [1985, 1996] mène sur les systèmes de distribution et notamment la franchise (voir aussi les analyses d’Anderson [1985], Anderson & Schmittlein [1984], Lafontaine [1993], Kaufmann & Lafontaine [1994] sur les systèmes de distribution et l’organisation des forces de ventes).
— Une logique d’incitation: lorsque des problèmes de risque moral se posent, c’est-à- dire lorsque l’une des parties peut agir sur un des éléments constitutifs de la transaction — comme la qualité du bien ou service fourni — sans que l’autre ne puisse l’observer (du moins sans coût), la victime de l’asymétrie d’information va sacrifier une partie des bénéfices qu’elle tire de l’échange (la «quasi-rente relationnelle») à la rémunération de l’autre partie afin que cette dernière ne se montre pas opportuniste. Il s’agira de rendre la fraude moins rémunératrice que le comportement préféré par la partie sous-informée. Des «primes» ou au contraire des «pénalités» vont être instaurées. Elles sont acceptées de part et d’autre car sans elles la coordination (mutuellement bénéfique) n’aurait pas lieu8 . Les analyses de Williamson [1985] sur le contrat de travail mettent l’accent sur ce point (cf. aussi Rosen [1988], FitzRoy & Kraft [1995]).
— Une logique de garantie: l’univers de la théorie néo-institutionnelle est un univers de jeu non-coopératif au sens ou il n’existe pas de mécanismes garantissant l’exécution des engagements (Nash [1950])9 . Ces derniers doivent donc être autoexécutoires. Cela signifie que leur rupture est soit dissuasive, soit non-profitable.
· Le caractère dissuasif d’une rupture passe par l’aménagement d’un système de pénalisation de celui qui rompt le contrat en ne respectant pas ses engagements: par exemple, une caution. Dans ce cas, il n’y a pas de répercussion sur le «prix». Mais la garantie peut aussi passer par l’investissement dans des ressources non-redéployables (spécifiques). Dans ce cas, la modification des caractéristiques des transactions peut affecter le système des prix (e.g. Asanuma [1989], Aoki [1988], Kawasaki & McMillan [1987]). Il ne s’agit cependant là que d’une conséquence de la nature du dispositif contractuel et non d’une propriété d’un schéma particulier de rémunération (cf. infra).
· Le caractère non profitable de la rupture peut en revanche effectivement reposer sur l’aménagement d’un schéma particulier de rémunération. L’économie néo-institutionnelle s’est, par exemple, beaucoup intéressée à la manière de pérenniser les engagements de long terme grâce à des systèmes de révision des prix. Les analyses de Joskow [1990], Goldberg & Erickson [1987], Crocker & Masten [1991] passent ainsi en revue et comparent un grand nombre de systèmes qui ont pour objectif de rendre le contrat robuste aux changements de l’environnement économique de la relation en jouant sur les prix. Ainsi, les contrats de long terme apparaissent non pas comme des dispositifs de rigidification des prix, mais comme des dispositifs permettant d’aménager une forme de flexibilité des prix, tout en évitant des procédures complexes (et coûteuses) de renégociation. Les parties sont ainsi incitées à s’engager sur longue période, puisque les règles de fixation des prix leur garantissent qu’elles et leurs partenaires ne réaliseront pas de moins-values importantes. Ceci diminue les risques et crédibilise l’engagement de chacun10 .
En dehors de la question de l’auto-exécutabilié des engagements, les approches néoinstitutionnelles et incitatives se réfèrent à des logiques similaires pour expliquer la formation des taux d’échanges entre les “marchandises”. Cela dit, au-delà d’intuitions communes, les deux approches reposent sur des conceptions très sensiblement différentes de ces mécanismes révélateurs et incitatifs. Alors que l’UIE reste marginaliste, les schémas d’incitation de la théorie néo-institutionnelle ne peuvent reposer sur une rémunération à la marge des efforts ou du coût de la révélation d’information (du fait des contraintes d’information et de rationalité propres à la théorie). Ces schémas sont donc construits en fonction d’une logique de dissuasion-encouragement. Il s’agit, d’une part, de dissuader l’adoption des comportements mutuellement les plus nuisibles en menaçant les parties qui s’y livreraient de pénalités importantes. Il s’agit, d’autre part, de mettre en oeuvre des principes de partage des gains que peuvent générer des comportements “coopératifs” (au sens de Ménard [1994]). Dans un cas comme dans l’autre, la NIE ne postule pas qu’il soit possible de mettre au point des schémas de rémunération suffisamment fins pour taxer ou rémunérer à la marge chaque comportement envisageable. Il en résulte des schémas de rémunération beaucoup plus frustes que ceux de l’UIE qui se distinguent les uns des autres, par ailleurs, selon une logique discrète. En outre, dans l’approche transactionnelle toutes les situations ne peuvent être anticipées. Le schéma de rémunération doit donc être robuste à des défauts d’anticipation. On définit alors un “principe” de rémunération dont l’opérationnalisation reviendra ex post à la structure de “gouvernance”. Ainsi, le schéma de rémunération est incomplet mais sa logique vise à engendrer des comportements “coopératifs” puisqu’il récompense la coopération, punit sévèrement l’opportunisme et permet des adaptations à des situations non anticipées (cf. Brousseau [1996b]).
b. Transformations du contenu de la transaction Deux logiques de rémunération découlent de la transformation des conditions de la coordination par le dispositif de coordination lui-même.
— D’abord, la coordination peut exiger de la part des parties un abandon de souveraineté qui va être rémunéré. Ce point constitue l’une des sources de différence majeure entre le Néo-institutionnalisme et la théorie des incitations. Le premier admet que la rationalité limitée des agents et l’incertitude les empêchent de concevoir ex ante des schémas d’incitation et des règles de coordination efficaces dans toutes les situations. A tout le moins, de tels dispositifs seraient trop coûteux à concevoir et prohibitifs à faire fonctionner. Dès lors, les parties s’entendent — parce que c'est collectivement plus efficace — pour que l’une dispose d’un droit de décision sur les ressources de l’autre. Dans le même ordre d’idée, l’impossibilité de concevoir ex ante un schéma d’incitation capable de canaliser l’intérêt individuel des parties dans toutes les situations ex post qui ouvrent la porte à l’opportunisme, requiert l’aménagement de droits d’audit et de sanctions. La reconnaissance de ces principes d’autorité et de supervision induit un abandon partiel de souveraineté de la part des parties qui s’y soumettent. Il se fait contre rémunération, que celle-ci se traduise par une certitude de rémunération, une rétribution minimale, une prime, etc. (cf. Williamson [1985], Ménard [1990], Brousseau [1993]). Le taux d’échange est affecté par la transformation des caractéristiques de ce qui est échangé (ici, non seulement un service, mais aussi la subordination) induite par les exigences de la gouvernance de la transaction.