La qualité de la planification d’un projet est un sujet im portant et sensible qui préoccupe les responsables des politiques de développem ent depuis plusieurs années.
Les questions à exam iner sont sim ples: Les program m es que nous avons financés ont-ils été utiles ? Ont -ils résolu les problèm es des bénéficiaires ? Et qui sont les véritables bénéficiaires ?
Ce type de réflexion est d’autant plus pertinent et fréquent quand il s’agit de fonds publics, puisque ceux qui les ont utilisés doivent pouvoir dém ontrer que leur affectation a été utile à la collectivité.
Vu le constat que les program m es de développem ent ne produisent, en général, pas de bénéfices tangibles et durables pour les destinataires, les grands organism es de développem ent au niveau international (Nations Unies, Banque Mondiale, Agences nationales, Union européenne) se sont dotés de points de repères et d’instrum ents visant avant tout une plus grande efficacité des projets et des program m es et une am élioration générale des m écanism es de gestion de ces program m es.
Cet ensem ble d’instrum ents est connu au niveau international sous l’appellation
“Project Cycle Managem ent ” (PCM), traduite en français par “Gestion du Cycle de Projet ” (GCP)
L’idée fondam entale de la GCP est que les projets doivent dès le départ inclure les vrais besoins (les problèm es) des destinataires.
En réalité, si on réfléchit à la m anière dont la m ajorité des projets sont élaborés, encore aujourd’hui, on peut com prendre pourquoi ils ont tendance à produire des résultats critiquables du point de vue des bénéficiaires. La figure 1 illustre clairem ent la dynam ique qui s’instaure entre les protagonistes de la program m ation. Dans cette figure, les 3 acteurs de la program m ation et de la planification sont placés idéalem ent aux 3 angles d’un triangle équilatéral. Les acteurs de la planification sont, en général :
- les décideurs politiques, qui sont porteurs de valeurs et d’orientations pour les program m es à partir d’un m andat confié par les citoyens
- les experts, porteurs d’un savoir-faire technico-spécialiste et appelés à fournir des solutions.
- les bénéficiaires et autres personnes im pliquées dans une situation déterm inée, qu’on appelle les acteurs-clés (stakeholders) ; ceux qui, en général, ont des problèm es et des besoins.
Où se trouve le centre de gravité dans ce « triangle de la program m ation » ? En d’autres term es, qui pèse le plus sur les décisions ?
La figure 1 m ontre que l’équilibre entre ces 3 aspects a changé avec le tem ps. Dans une prem ière phase, grosso m odo de 1930 à 1960, les program m es et par conséquent la m ajorité des projets se développaient surtout sous l’im pulsion des grands décideurs politiques (par exem ple la construction de la Com m unauté Econom ique Européenne ou les interventions extraordinaires dans le Mezzogiorno italien).
Politiciens - Valeurs
?
ExpertsBénéficiaries
CompétencesProblèmes
Dans la seconde phase, la phase actuelle, le centre de gravité se trouve davantage du côté des experts : la plupart des projets sont conçus et m is au point par des sociétés de consultance qui répondent à des appels d’offre, sans la participation des bénéficiaires finaux.
Le systèm e GCP prévoit par contre que les projets à venir seront basés toujours plus sur les problèm es réels exprim és par les destinataires des actions, et que, par conséquent, ces destinataires ou bénéficiaires interviendront ou seront im pliqués dès la prem ière phase de la conception du projet. De telle m anière que les projets, cela sem ble évident, puissent vraim ent résoudre les problèm es en question en changeant la vie ou certaines conditions de vie des bénéficiaires dans un sens positif. Voilà le sens du concept de qualité dont il est question dans ce docum ent.
En réalité, le degré de participation des trois protagonistes d e la program m ation varie selon l’étape où se trouve le projet. Chaque projet suit un « cycle de vie » (fig. 2) standard, qui com prend les phases suivantes :
1. macro-programmation, où sont prises les décisions politiques « en am ont » de chaque projet. Dans les pratiques en vigueur aujourd’hui à la Com m ission européenne, c’est la phase où la Com m ission établit, en accord avec les Etats Mem bres, les orientations d’un program m e ou d’une initiative com m unautaire, avant d’ém ettre un « appel d’offre »
2. la définition, où est exposée la prem ière conception du projet qui sera présenté par un prom oteur et détaillé par la suite
3. la formulation opérationnelle où, en général à la suite d’une étude de faisabilité, le projet prend sa form e définitive avec le développem ent de détails (quantités, coûts,…)
4. le financement à la suite de la signature du contrat (Contracting)
5. la réalisation du projet, com prenant les actions de m onitorage et d’évaluation in itinere
6. l’évaluation ex-post où com m ence une réflexion sur les résultats atteint s par le projet, réflexion qui devrait m ener les responsables de la program m ation à définir des program m es toujours m eilleurs ou fournir les élém ents utiles à l’élaboration de nouveaux projets au sein de ce program m e.
Toujours selon les principes de la GCP, s’il s’agit de program m es avec des projets com plexes et m ultisectoriels, la phase de la programmation devrait accorder la parole égalem ent aux bénéficiaires et acteurs-clés des projets, d’une part, et aux responsables de projets d’autre part.
Dans la phase de la définition, un rôle dom inant devrait être attribué aux bénéficiaires et aux acteurs-clés, avec quelques professionnels pour le soutien technique.
Dans la phase de la formulation opérationnelle, il est nécessaire d’avoir recours aux spécialistes car les actions définies par les acteurs-clés ont besoin de vérifications et d’approfondissem ents techniques que seuls les experts savent faire.
Par contre, s’il s’agit de program m es avec des projets de type technique (ce qui présuppose que le processus « supérieur » de program m ation a déjà eu lieu en am ont), il est clair que les projets sont pris en charge par les experts qui s’occupent de la form ulation opérationnelle.
Il est évident les program m es com m unautaires ne fonctionnent pas tous selon ce « Cycle du Projet ». C’est essentiellem ent un instrum ent de référence pour raisonner entre opérateurs en utilisant un langage com m un.
Les différences se rencontrent surtout dans la partie droite de la fig. 2, dans la phase de construction du projet: certains programmes sélectionnent d’abord la première partie des projets – (appelés aussi évaluations ex-ante) en finançant d’abord (ou seulement) l’étude de faisabilité, et évaluent ensuite le reste du projet.
D’autres programmes évaluent tout de suite les projets dans leur entièreté, avec dès le départ une partie opérationnelle relativement développée. Ceci dépend du niveau de technicité déjà prévu dans l’appel d’offre: quand il s’agit de programmes qui prévoient des projets complexes, en partenariat et multisectoriels, le premier schéma prévaudra; quand il s’agit par contre d’appels d’offres pour des projets plus petits, déjà définis sur le plan technique, le second principe de gestion est plus fréquent.
L’appproche GCP se base sur le concept de la planification par objectifs, qui s’oppose à la pratique bien plus courante de la planification par activités. Prenons par exemple le cas de la formation des jeunes sans emploi.
Imaginons la logique de notre opérateur dans l’ordre suivant (du bas vers le haut):
PLANIFICATION PAR ACTIVITES
| Insertion professionnelle stable des jeunes dans le monde du travail |
| ñ |
| Bonne préparation au monde du travail |
| ñ |
| Cours de formation |
Avec la logique par activités, la planification du projet [les cours de formation] part des activités, qui sont imposées probablement parce que le concepteur du projet est un expert ou un centre de formation qui a besoin de les organiser vu que le programme ne finance que ce type d’activités. Dans cette logique, les cours de formation fournissent une meilleure préparation au monde du travail et c’est ce qui mène à une meilleure insertion professionnelle.
PLANIFICATION PAR OBJECTIFS
| Insertion professionnelle stable des jeunes dans le monde du travail | ||
| ñ | ñ | ñ |
| Facilitation de nouveaux recrutements | Bonne préparation au monde du travail | Réduction des charges |
| ñ | ñ | ñ |
| Incitants pour les entreprises | Cours de formation | Modifications législatives |
Dans la programmation par objectifs, par contre, on définit d’abord l’objectif “final” de l’action, c’est-à-dire le bénéfice du public-cible, et ensuite les différents sous-objectifs nécessaires pour atteindre l’objectif final. (Pour réaliser cet objectif, de quoi avons-nous besoin ?). C’est le principe qu’on appelle forking en anglais. En effet, le schéma ressemble à une fourchette inversée. Dans sa simplicité, c’est un système très utile pour assurer la cohérence d’une analyse ou d’une stratégie. En réalité, on se rend compte que, pour obtenir des résultats réels, tangibles, il faut intervenir dans plusieurs domaines, sans se limiter aux intérêts de celui qui doit “vendre” une solution déterminée. C’est ce qu’on appelle un “projet intégré”.
Dès lors, comment faire en sorte que les programmes et les projets puissent vraiment résoudre les problèmes des bénéficiaires, en changeant positivement leur vie ou certaines conditions de vie ? Comment faire des projets de qualité ?
La réponse est: s’assurer que les projets soient constamment suivis, voire ”contrôles” , dans toutes les phases de leur cycle, par les acteurs-clés et surtout par les bénéficiaires finaux, dont les problèmes étaient en définitive à la base de la rédaction des programmes et des projets. Ce concept de la propriété ou de l’appropriation [ownership] des projets par les bénéficiaires provoque un débat très intéressant au niveau international.
Comment faire pour y arriver ? L’approche GCP suggère que les acteurs-clés et les bénéficiaires d’un projet effectuent, au cours des phases principales du Cycle du Projet, des discussions en groupe [ateliers GOPP] sur l’analyse et la planification du projet afin de participer à l’élaboration et à la gestion de ce projet.
Les ateliers GOPP sont animés par des facilitateurs professionnels mais neutres par rapport aux intérêts des acteurs-clés et ne sont pas experts des contenus techniques du projet.
La méthode GOPP ainsi que les autres instruments inspirés par le Cadre Logique, est apparue dans les années 60 dans le cadre des activités des agences internationales de développement : l’agence américaine de développement [USAID], quelques agences des Nations Unies (en particulier la UNIDO, United Nations Industrial Developm ent Fund), la GTZ en Allemagne. Dans le monde anglo-saxon, où le rôle de la consultance privée est plus développé, l’accent est mis surtout sur le Cadre Logique comme instrument de construction de projet. Mais c’est l’agence allemande (la GTZ) qui a développé la méthode GOPP en l’articulant en processus structuré et en prévoyant l’intervention d’un facilitateur qui, à partir de techniques particulières de communication interpersonnelle et de visualisation de ce qui est dit, aide les participants à définir le projet.
C’est à partir de 1993 que l’Union Européenne a commencé à utiliser ces instruments, de manière variable selon les Directions Générales. Ils sont à la base de la gestion de certains programmes [ex. LIFE] ou de certaines lignes de financement [ex. MEDA, Europe Aid].
La méthode GOPP a été utilisée pour des partenariats, souvent à la demande de la
Commission, dans des programmes aussi divers que ceux portant sur l’innovation scientifique et technologique [ex. Sprint, Innovex] et ceux portant sur le développement local [ex. Recite II, RIS, RITTS, Innovex].
Pour citer un autre exem ple, les interventions des Fonds Structurels 2000-2006 ont été m is en place et seront évaluées sur le m odèle du Cadre Logique. Enfin, FORMEZ a restructuré sa planification interne à partir du Cadre Logique.
Il est conseillé d’organiser des ateliers GOPP aux m om ents clés du cycle de vie d’un projet :
- la phase de définition (atelier de définition)
- au début de la phase d’étude de faisabilité ou de la planification opérationnelle (atelier de formulation opérationnelle)
- à mi-parcours (atelier d’évaluation intermédiaire)
- à la fin du projet (atelier d’évaluation finale)
La méthode GOPP est surtout développée dans la phase de définition du projet, sous la forme d’une première mise en forme détaillée et structurée de l’idée de base. Il s’agit de définir le projet en groupe, avec l’aide d’un facilitateur professionnel et externe, et c’est à se stade qu’on en découvre tout le potentiel et tous les avantages. Ceci dit, certaines parties de cette méthode peuvent également être utiles pour les professionnels qui travaillent « en chambre » sans impliquer les acteurs-clés.
Federico Bussi
Voir notamment
Administrateur de PROGETTO GRUPPO Srl – Largo G. Tartini 3-4 00198 Rom a
Tel. + 39.06.85203826 Fax + 39.06.85203400, .
