Cours complet pour apprendre ensemble les éléments de management public pas à pas
2La « Réforme de l’État »en France:« Vous tangotez ?50»
« Il faut que tout change pour que tout reste comme avant. »(Le Guépard, Giuseppe TOMASI DI LAMPEDUSA, 1958)
« Là où il faudrait une idée, on peut toujours trouver un mot pour la remplacer. »(GOETHE, cité par W. Edwards DEMING in Hors de la crise)
« Il faut donner du temps au temps. »(Miguel de CERVANTÈS. Don Quichotte)
Il ne faut pas voir seulement de l’ironie dans la première citation : on oppose souvent facilement la continuité au changement, mais nombreuses sont les situations où un certain changement est le seul véritable garant de la continuité. C’est qu’il y a plusieurs façons de changer; la vie administrative, comme celle des entreprises du monde concurrentiel, est elle-même source de changements continus, donnant ainsi raison à HÉRACLITE d’ÉPHÈSE qui affirmait au VIe siècle avant J.-C.: «Rien n’est permanent, sauf le changement». Telle semble bien être la devise des modernisateurs et réformateurs de l’État depuis les débuts de la Ve République, et sans doute avant. Nous allons pour dresser l’état des lieux de la « Réforme de l’État» et des outils qu’elle a mis en place, nous limiter à son histoire récente ces vingt dernières années. Nous nous limiterons également à l’essentiel de cette histoire, nous réservant d’en faire une présentation plus détaillée dans un ouvrage à venir dans lequel nous essaierons de montrer comment le management public par la qualité, que nous présentons dans celui-ci, est vraiment de nature à donner un sens et une intelligibilité aux errements de la « Réforme de l’État».
Pourquoi partir de 1989 ? C’est l’année de la célèbre « Circulaire ROCARD» du nom du Premier ministre d’alors qui entend « renouveler le service public»51. Le Premier ministre y propose des orientations articulées autour des axes suivants :
– « une politique de relations du travail rénovée ;
– une politique de développement des responsabilités ;
– un devoir d’évaluation des politiques publiques;
– une politique d’accueil et de service à l’égard des usagers. »
Comme nous l’avons vu à la fin du chapitre précédent, les rôles des responsables politique et administratif sont, en matière de management public, différenciés. Au politique la vision de long terme, la prospective et la définition de la stratégie, à l’administratif la mise en œuvre des options retenues, et la responsabilité de faire « tourner» au meilleur rendement (efficacité et efficience) le «moteur» administratif52.
Naturellement, cette façon de présenter les choses est celle d’un bon élève de l’école cartésienne à la française, qui aime bien tracer des frontières et pratiquer l’analyse avant la synthèse ; dans la réalité, les rôles se recouvrent partiellement, les plus hauts responsables de l’administration accompagnant les politiques et les élus (surtout dans la fonction publique territoriale) pour élaborer la vision et définir la stratégie53. Mais la distinction prend toute sa valeur au fur et à mesure que l’on descend les niveaux du triangle du management de la Figure 1.1.
Dans le tableau qui va suivre du «décor» du management public et de la réforme de l’État, ces vingt dernières années, nous allons nous efforcer d’être le plus factuelpossible; les faits se suffisent à eux-mêmes et découragent souvent le commentaire...
2.1 Les ministères chargés de la réforme de l’État
Entre le 10 mai 1988 (Premier gouvernement ROCARD) et fin décembre 2008 (gouvernement FILLON), soit en vingt ans, la France a connu quatorze gouvernements. La durée moyenne d’un gouvernement sous ces vingt années de Ve République est de 17 mois. Mais les moyennes, comme les statistiques sont trompeuses !
En comptant pour un seul les « gouvernements jumeaux54 », la durée moyenne d’un gouvernement sur cette période est de 21 mois. Le plus long aura duré 59 mois (gouvernement JOSPIN) le plus court, en dehors des gouvernements d’attente des résultats d’élections législatives, un peu moins de six mois (gouvernement JUPPÉ 1).
Les appellations des ministres chargés de la modernisation de l’administration et/ou de la réforme de l’État55 sont également instructives. Elles passent des « réformes administratives» à la « modernisation de l’administration» pour se fixer ces dernières années sous l’étiquette « Réforme de l’État». Ce thème est associé tantôt à la fonction publique, à la décentralisation, à l’aménagement du territoire et depuis 2005 au budget et aux comptes publics, ce qui est évidemment lourd de sens.
Onze ministres en vingt ans; soit une durée moyenne d’un peu moins de vingt-deux mois. Quand on connaît la vitesse à laquelle les réformes se mettent en place dans le monde administratif, on imagine assez bien l’efficacité et l’efficience d’une telle gouvernance56...
L’objection usuelle à la remarque précédente, qui ne peut germer que dans un esprit chagrin, est que « si les ministres passent, les administrations demeurent» et compensent ainsi le manque de continuité ministérielle sur de tels dossiers de fond. Mais hélas, en matière de « Réforme de l’État», la valse des ministres s’accompagne du tango des administrations dédiées à la réforme et, pire encore, du défilé incessant des outils de la « réforme»...
2.2 Les organismes chargés de conduire la réforme de l’État
2.2.1 Administrations de mission
Comme on le sait, l’organisation administrative française privilégie l’organisation en grands « silos» verticaux correspondants aux grandes fonctions qu’assume l’État : défense, justice, police, éducation, finances, etc. La LOLF, tout en apportant d’indéniables degrés de souplesse, repose elle-même sur la répartition entre grandes « missions» de l’activité de l’État.
Mais il arrive, et de plus en plus souvent, que des questions « transversales» se posent à la puissance publique, que ces questions soient l’expression de problématiques nouvelles (développement durable, réchauffement climatique) ou bien qu’elles concernent en même temps plusieurs des grandes fonctions techniques de l’État (politique de la Ville, de l’aménagement du territoire, affaires européennes, planification, évaluation des politiques publiques, réforme de l’État, etc.)
C’est pour traiter de telles questions qu’ont été inventées les « administrations de mission». Dans l’esprit de leurs créateurs une administration « de mission» est une sorte de « commando administratif» chargé de faire travailler ensemble et avancer, sur le sujet commun ou nouveau, les grandes machineries administratives verticales. On trouvera dans de très savants ouvrages de sociologie ou de droit administratif tout ce qu’il convient de savoir pour traiter le sujet « Les administrations de mission» à l’oral d’un concours.
Qu’on permette à quelqu’un qui en a connu deux de très près pendant plusieurs années57 d’énoncer cette règle simple et rarement démentie : « Une administration de mission n’a de chance de fonctionner efficacement que si celui qui la dirige peut entrer sans frapper dans le bureau du Premier ministre pour faire arbitrer dans la journée58un point de blocage avec les grandes administrations techniques». Cette règle simple issue de l’expérience permet de comprendre pourquoi, aujourd’hui, dans tout ce qui ressemble de près ou de loin59 à une administration de mission, on ne trouve la plupart du temps que des fonctionnaires désabusés...60
Naturellement la « Réforme de l’État» a adopté ce mode de fonctionnement...
2.2.2 Les structures de la réforme de l’État
C’est le décret n° 95-1007 du 13 septembre 1995 qui crée les premières structures dédiées à ce thème : sans originalité, un comité interministériel à la réforme de l’État (CIRE) et un commissariat à la réforme de l’État. Au comité interministériel la fixation des orientations de la politique, au commissariat de faire des propositions dans le cadre de ces orientations.
Les thèmes concernés sont :
– la clarification des missions de l’État, la définition du champ des services publics ;
– la prise en compte des besoins et des attentes des usagers ;
– l’amélioration de l’efficacité des services publics; – la délégation des responsabilités au sein de l’État ; – la modernisation de la gestion publique.
Cette présentation par le décret nous conduit aux premières observations suivantes :
– s’il y a une continuité dans l’histoire récente de la « Réforme de l’État», elle est à trouver dans les thèmes traités sous ce titre général ;
– le « client» (usager) du service public est déjà présent dans les objectifs de réforme ;
– la gestion publique est comprise comme l’un des thèmes du management public ou de la gouvernance publique, objets de la « Réforme de l’État» ;
– enfin, en 1995, on se préoccupe de l’efficacité de la machine administrative, avant d’y ajouter bientôt la notion d’efficience.
Ainsi, depuis septembre 1995, l’administration française a toujours disposé d’une structure spécialement dédiée à la « Réforme de l’État». Mais comme on le signalait plus haut, la même instabilité caractérise ses versions successives.
Ce sont cinq structuresadministratives différentes61 qui, en treize ans, ont eu la charge d’animer ce dossier et de faire des propositions dans le cadre des orientations stratégiques de sept ministressuccessifs. Le plus spectaculaire dans cette brève histoire est évidemment l’éclatement de la DIRE en trois structures aux acronymes62 improbables, puis sa recréation, sous un autre nom, moins de trois ans après.
Comme cet ouvrage est dédié à une présentation que l’on espère renouvelée du « management public par la qualité du service public», il nous faut souligner que la compréhension qu’ont de la « qualité» les rédacteurs63 du décret, date d’environ quatre-vingts ans... En effet, réduire la « qualité» à la qualité de l’accueil dans les services publics et à celle du produit final (le service public) nous ramène aux temps héroïques du début de l’ère industrielle... Cette rapide description du décor général national, dans lequel nous poursuivons notre recherche64, ne serait pas complète sans évoquer les instruments mis en place par les ministres et les structures administratives.
2.3 Les instruments de la réforme de l’État
Ce paragraphe vise seulement à rappeler les principaux instruments actuellement en œuvre, toujours dans la perspective de faire émerger des éléments de notre puzzle, c’est-à-dire propres à préciser les termes de notre questionnement : « Que faire ? Comment ?» et de faire progressivement apparaître les principes, les méthodeset les instrumentsqui vont nous permettre de manager, gérer, piloter.
2.3.1 La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)
On ne va pas ici décrire la LOLF65 ; d’excellents documents existent déjà, en particulier sur le site du ministère des finances66. On va se contenter de trois remarques qui prendront leur sens par la suite.
La LOLF a été abondamment présentée comme la révolution67 permettant de passer d’un « budget de moyens» à un « budget de résultats». Évidemment, nous retenons cet objectif de résultatset le relions aux notions de finalitéet à la missionde tout organisme public que nous avons évoquées au chapitre précédent.
Chaque ministère a eu comme première tâche de décomposer la missiondont il est chargé en« programmes68 budgétaires ». Dans cet exercice de « cohérence », les solutions proposées par les départements ministériels se sont inscrites entre deux types de visions69 : une vision purement verticaleconsistant à « plaquer » un programme budgétaire sur chaque direction d’administration centrale70 et une vision purement horizontaledans laquelle on privilégie la distinction entre la préparation de la mission ministérielle, sa mise en œuvre et le soutien apporté à la mise en œuvre71. Naturellement, il n’y a pas de bonne ou de mauvaise solution. Au ministère de la justice existe la « chaîne pénale des mineurs ». Elle commence avec la prévention et le traitement des petits écarts au profit de la jeunesse en danger, assurés par la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ; elle peut se poursuivre en cas d’infraction plus grave devant un juge des enfants qui dépend de la Direction des services judiciaires (DSJ) ; elle peut enfin se terminer par une incarcération dont le suivi incombe à la Direction de l’administration pénitentiaire (DAP). La simple superposition de l’organisation du ministère, des programmes budgétaires et de cette « chaîne pénale des mineurs » suffit à comprendre l’importance des interfaces, c’est-à-dire des relationsentre programmes. Il en va de même au ministère de la défense qui a fait un choix théorique de déclinaison de sa mission à l’opposé de celui retenu par la Chancellerie. Ici aussi, le succès de la mise en œuvre des programmes budgétaires est fonction du bon traitement des « interfaces » avec les structures organiques, parmi lesquelles les trois armées. Nous reviendrons largement sur cette très importante notion d’interface. C’est ce que montrent les figures 2.1 et 2.2 ci-dessous.
…
Figure 2.1 Carte simplifiée des programmes budgétaires
du ministère de la Justice
La dernière remarque a trait à la notion de mesureet à l’appareillage mis en place dans le cadre de la LOLF pour suivre l’atteinte des résultats. Le contrôle de gestion, instrument de pilotage dont l’objet est la mesure de la performance et qui est d’origine budgétaire et financière, a ainsi été introduit massivement dans l’administration française parallèlement à la mise en œuvre de la LOLF ; sans doute trop vite dans nombre d’organismes administratifs peu matures en matière de management. Mesurer la performance est très louable, encore convient-il de se donner au préalable les moyens d’être performant...
…
Figure 2.2 Carte simplifiée des programmes du ministère de la Défense
Nous retenons donc principalement de la mise en œuvre progressive de la LOLF :
– qu’elle introduit massivement dans la fonction publique le souci du résultat; et, ce faisant, qu’elle invite à se reposer la question de la finalité des actions conduites par les services publics nationaux et territoriaux72 ;
– qu’elle introduit la question de la cohérenceentre un programme conduit comme un projet et qui peut être transverse à plusieurs structures organiques « verticales » ; d’où la question centrale de la gestion des interfaces;
– enfin que le contrôle de gestion, instrument de pilotage qui l’accompagne, acculture et généralise le souci de la mesure.
Souci du résultat, cohérence entre le « vertical » et « l’horizontal », mesure : trois nouvelles pièces de notre puzzle!
2.3.2 Le contrôle de gestion
Le souci de l’introduction d’un contrôle de gestion dans le fonctionnement des administrations est l’œuvre de la DIRE à la fin des années 1990. La vision alors privilégiée était large, le contrôle de gestion n’étant pas limité à ses seuls aspects financiers, budgétaires et comptables. Puis, avec la perspective de la mise en œuvre de la LOLF, le ministère des finances a commencé à s’intéresser au contrôle de gestion, sous son aspect budgétaire et comptable. La circulaire du 21 juin 2001 précise bien que ce développement s’inscrit « dans le cadre de la réforme de l’ordonnance 59-2» relative aux lois de finances, et toujours en vigueur en attendant la LOLF. La même circulaire donne du contrôle de gestion la définition suivante: « Le contrôle de gestion est unsystème de pilotagemis en œuvre par un responsable dans son champ d’attribution en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés – y compris les ressources humaines – et soit l’activité développée, soit les résultats obtenusdans le cadre déterminé par une démarche stratégique préalableayant fixé des orientations.»
On retrouve dans cette définition des notions que nous avons vues et définies au premier chapitre. Le contrôle de gestion ne fournit pas de principes de management; il n’est pas une méthode de gestion appliquée à un champ du management ; il est bien un système de pilotage qui présuppose que le manager ait préalablement rempli ses obligations en matière de vision (prospective : anticipation des mutations ; stratégie : adaptation à l’environnement73). Cela relie ce système de pilotage au haut de la pyramide de la figure 1.1.
Mais ce système de pilotage doit également être relié au bas de la même pyramide, c’est-à-dire qu’il doit décrire le plus fidèlement possible le niveau 1 (exécution : réalisation des tâches élémentaires) et 2 (exploitation courante : coordination des opérations). Faute de quoi, il n’est qu’un exercice de style trompeur. En effet, la charge du pilote est de fournir au manager des instruments de navigation, généralement présentés comme des tableaux de bord. Si l’analyse méthodique et régulière des tâches de niveau 1 et 2 n’a pas été effectuée, de quoi sera composé le tableau de bord ? D’indicateurs ne correspondant pas à la vraie réalité des métiers exercés; il donnera l’illusion de la maîtrise, ce qui est, pour un manager, la pire des situations.
Enfin il faut rappeler que, même si le contrôle de gestion comme beaucoup d’autres domaines de connaissance évolue et se complexifie, il reste essentiellement d’origine budgétaire et comptable, ce qui n’est en rien une tache originelle74...
2.3.3 Les programmes pluriannuels de modernisation (PPM)
La circulaire du Premier Ministre du 3 juin 1998 crée les « programmes pluriannuels de modernisation» (PPM) des administrations. Ceux-ci doivent permettre à chacune d’entre elles de faire le point sur les cinq thèmes suivants :
– leurs missions ;
– leurs procédures de travail et l’organisation de leurs services ;
– la gestion des ressources humaines ;
– les outils et méthodes de gestion publique75 ;
– technologies de l’information et de la communication.
Les PPM doivent permettre aux administrations de programmer les actions à conduire dans ces cinq champs pour les trois à cinq années à venir. Le CIRE, dans sa réunion du 13 juillet 1999, prescrit la réalisation, par chaque ministère, d’un bilan de la mise en œuvre de son PPM et ce pour le 30 juin de chaque année.
Une seule génération de PPM verra le jour, dont il sera tiré un bilan qui fera apparaître de nombreuses difficultés de mise en œuvre : la pression du quotidien et la faiblesse des moyens des équipes chargées de la modernisation au regard des objectifs fixés ; le travail encore délicat entre directions d’administrations centrales ; des actions difficiles à mettre en œuvre faute de nouvelles directives interministérielles sur la contractualisation avec les services déconcentrés, le contrôle de gestion, les directives nationales d’orientation, la gestion prévisionnelle des effectifs, etc. ; la « cohabitation»
…
3 Le décor international et un (tout petit) peu de théories
« Il faut agir en homme de pensée et penser en homme d’action » Henri Bergson,
Écrits et paroles, message au Congrès Descartes, PUF Ce mot d’Henri BERGSON, mis en exergue de ce livre et que je répète à dessein, devrait pouvoir servir de devise à tout manager public. La formation initiale ou continue ne peut servir d’excuse absolutoire au manque de curiosité de beaucoup de responsables, non plus que les horaires de travail qu’impliquent certains postes de direction. Savoir prendre un minimum de recul, perdre un peu de temps pour en gagner beaucoup, avoir toujours sous la main un ouvrage relatif au management en cours de lecture : voici quelques impératifs catégoriques pour un manager public !
La fréquentation de l’Université et de sa production en « sciences de gestion123 » permet de mesurer le fossé qui s’est creusé entre le monde de la recherche en matière de management et la fonction publique. On trouve bien, de part et d’autre, quelques universitaires et quelques fonctionnaires qui s’efforcent de garder des passerelles en bon état ; mais ils sont rares et d’autant plus méritants124. Si les occasions de rencontre pourraient être plus fréquentes, ce sont pourtant bien deux métiers différents que d’être un « opérationnel » du management public et d’être un chercheur. Et si ce livre s’adresse aux « opérationnels », il n’est pas inutile de donner un minimum de points de repère sur quelques aspects de la recherche et de la théorie. Le lecteur inté- ressé trouvera une très bonne synthèse des apports de plusieurs chercheurs ou théoriciens du management dans l’ouvrage de Carol KENNEDY125 Toutes les théories du management. Il est regrettable que nombre de hauts responsables publics n’aient jamais lu ni entendu parler de Peter DRUCKER126, Elton MAYO127, Igor ANSOFF128, Chris ARGYRIS129, W. Edwards DEMING130, Abraham MASLOW131 et de bien d’autres dont, bien sûr Edgar MORIN132, quand ils n’utilisent pas le balanced scorecard (BSC) sans avoir rien lu de KAPLAN et NORTON133…
Au long de cet ouvrage nous profiterons de toutes les occasions pour citer les grands auteurs et suggérer au lecteur de s’y reporter. Dans ce chapitre, nous voudrions proposer, plus modestement, quelques remarques sur le New Public Management (NPM), présenter rapidement ce qui se passe au niveau de l’Union européenne en matière de management public et dire quelques mots de la théorie des « parties prenantes ». Il nous semble, en effet, que ces trois sujets ont d’importantes conséquences sur la « nouvelle gestion publique » et qu’il est utile pour un manager public d’en avoir entendu parler. Beaucoup de pays développés ont, ces dernières années, procédé à de profondes réformes de leurs fonctions publiques. Le développement régulier de ce courant, sa théorisation sous l’étiquette générale de New Public Management ne fut pas le fruit du hasard mais la conséquence directe de facteurs communs qui, tous, ont tendu à répondre aux défis posés par chacun de ces facteurs. C’est ce que synthétise la figure 3.2. On y retrouve, particulièrement en ce qui concerne la France, les deux « murs » que constituent la dégradation continue des finances publiques ces trente dernières années et les consé- quences de la forme de la pyramide démographique des fonctionnaires, très nombreux à partir en retraite avant 2012134.
