Document de formation a propos du management horizontal

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Document de formation a propos du management horizontal

INTRODUCTION

 Les centres d’intérêt liés au développement régional sont fort nombreux pour qui se préoccupe de l’avenir des régions du Québec. Ce mémoire de maîtrise s’intéresse particulièrement aux relations entretenues entre l’État et les régions par l’entremise du type de gestion préconisé à l’intérieur des politiques publiques dévolues au développement régional. Dans la foulée des remises en question du rôle de l’État, il est permis de se demander quelle approche l’État québécois privilégiera à l’égard de ses régions. Ce qu’il est convenu d’appeler la « gestion horizontale » représente le cœur de la présente recherche. Le sujet


apparaît d’ailleurs pertinent puisque des exemples récents d’événements et de parutions en font l’objet.

Effectivement, en octobre 2004, un important colloque se tenait à Montréal où l’on a abordé la question de la coordination horizontale. Intitulé, La gouvernance métropolitaine, recherche de cohérence dans la complexité, le programme du colloque proposait un thème de discussion sur les différentes échelles de gestion au sein des régions urbaines. Une des questions posées aux participants disait ceci : « Comment se fait dans l’agglomération la coordination horizontale entre instances fonctionnelles et verticales entre les différents niveaux? »1 Comme quoi le sujet est d’actualité dans différentes sphères de la vie publique.

Par ailleurs, dans un ouvrage paru en septembre 2004 et traitant de la prospective régionale, Guy Loinger aborde justement les questions de « latéralité » de même que les oppositions entre les politiques nationales et locales :

Les structures administratives publiques locales reproduisent le plus souvent les organigrammes des politiques publiques nationales ou régionales. Celles-ci sont, en général et sauf exception majeure, segmentées en champs fonctionnels, assimilables à des logiques verticales, dont la source se trouve au niveau des appareils ministériels. […] De ce fait, les politiques sectorielles ont tendance à fonctionner en vase clos et à tourner le dos au principe du global / local.2

Loinger identifie également un problème dans l’application des politiques publiques et donne un exemple, en l’occurrence le cas français, où les principes de latéralité entre les politiques font une différence :

Un problème récurrent des politiques publiques, qui est la face complémentaire de la surreprésentation des logiques verticales, tient à la faiblesse du « latéral / local » par rapport au « vertical / sectoriel ». Des dispositions récentes donnent aux préfets de région un véritable pouvoir de coordination […] ce qui traduit une exigence de transversalité entre politiques publiques sectorielles nationales, et  donc d’adaptation aux conditions des systèmes complexes locaux et régionaux, à l’intérieur même de l’appareil d’État.3

Cet ouvrage dénote donc lui aussi l’intérêt pour une approche renouvelée entre l’État central et les milieux locaux et régionaux. En outre, une publication récente d’un auteur qui sera cité dans le présent travail présente encore une fois la question d’une approche dite « horizontale » dans l’appareil d’État. En effet, Jacques Bourgault a participé à la dernière édition de l’Annuaire du Québec publié chez Fides. Son article, intitulé La « gestion horizontale » : une autre mode passagère ou une percée durable?, s’interroge justement sur la nature de cette préoccupation qu’est la gestion plus intégrée dans l’appareil étatique. Bourgault avance que « la gestion horizontale devient progressivement une réalité qui ne relève pas de l’utopie lointaine »4  mais bien qu’elle « occupe une place actuelle toujours plus grande au Québec et dans l’administration fédérale »5. Il donne pour exemples « les escouades régionales mixtes des forces policières, les MRC, les initiatives dans l’agriculture, le développement industriel et touristique »6 pour le cas québécois et soutient que « le fédéral, où nombre de silos persistent pourtant, a établi cette pratique comme fondement de la gestion, avec parmi de très nombreux exemples, l’évaluation du rendement des sous-ministres par leurs pairs »7.

Au-delà des illustrations évoquées, l’auteur affirme que, loin d’être une mode passagère, « la gestion horizontale pourrait contribuer à la mutation de l’appareil d’État du Québec, à la qualité de son intervention en matières sociale et économique, ainsi qu’à l’enrichissement  de  la  vie  démocratique »8.  Programme  ambitieux  certes,  mais     qui démontre l’intérêt du chercheur pour cette question. Il faut noter qu’à la fin de l’article, Bourgault souligne le développement régional comme étant un champ d’intervention propice aux hypothèses « horizontales » :

À cet égard, la Loi sur l’Administration publique peut constituer un levier déterminant avec son exercice de planification stratégique si celle-ci permet une vision plus globale, plus corporative et plus interministérielle, si elle occasionne une réflexion critique des pratiques acquises et traduit vraiment la perspective corporative dans des plans d’action annuels : cela pourrait être le cas en matières de développement régional, de santé et services sociaux, de services sociaux et d’éducation, d’éducation et d’industrie, d’environnement et d’agriculture, de gestion des ressources humaines et d’administration ministérielle au quotidien.9

Pour de multiples raisons, il semble que l’attrait pour une approche renouvelée, à savoir une vision plus intersectorielle du développement dans les sphères d’activités de l’État et donc en matière de gestion publique (et gestion politique par le fait même) soit tout à fait d’actualité. La présente recherche tentera de contribuer à la réflexion en cours. Elle est centrée sur les signes d’une telle approche dans les politiques publiques du développement régional québécois depuis 1983. Le lecteur y retrouvera deux chapitres.  Le premier traite du cadre conceptuel, des auteurs clés retenus en regard de la problématique étudiée ainsi que de la méthodologie de la recherche. Le second chapitre présente une synthèse du corpus choisi ainsi que les résultats de l’analyse.

CHAPITRE PREMIER PROBLÉMATIQUE ET MÉTHODOLOGIE

À l’intérieur du présent chapitre, les objectifs de même que les questions de recherche seront d’abord présentées. On y retrouvera par la suite le cadre conceptuel du présent mémoire qui s’appuie sur des auteurs reconnus sur les questions de l’État, la gestion de la gouverne ainsi que le développement. Par ailleurs, les propos d’auteurs traitant de l’intérêt de recherche, à savoir les questions « d’horizontalité » en matière de gestion publique, seront également déclinés. Enfin, il sera fait mention de la méthode de recherche utilisée pour analyser les documents choisis ainsi que la présentation du corpus retenu.

1.1               Pertinence du sujet en relation avec le développement régional

 La pertinence de cette recherche s’appuie sur plusieurs liens entre les politiques publiques et le développement des régions. Premièrement, on sait que les politiques en général, mais surtout leurs modes d’application, influencent toutes les parties d’un État. Ensuite, le sujet de la recherche porte spécifiquement sur des politiques publiques québécoises dévolues aux régions. C’est-à-dire que leur conception et leur application sont destinées aux régions québécoises. Il est donc permis d’établir un lien sans équivoque entre le sujet et le développement des régions. D’autre part, la pertinence  d’une nouvelle approche de développement, à savoir « l’horizontalité » ou dans la même veine la « territorialité »,    est une question débattue actuellement par plusieurs auteurs et acteurs intéressés au développement régional. Par exemple, l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en traite dans un document intitulé The future of Rural Policy, from sectoral to place based policies in rural areas publié en 2003. On peut notamment y lire :

Rural and urban can no longer be an easy substitute for sectoral visions and interests. The change in unit of analysis and intervention is of course closely related to a more selective approach using packages of co-ordinated measures focused on the development of the economic fabric of a given rural region.10

Par ailleurs, le document de l’OCDE, par l’entremise des résultats du projet européen LEADER, met en relief l’aspect territorial des politiques en milieu rural ainsi que de la nécessaire coordination entre les politiques dites nationales. Ainsi, on peut lire, avec exemple à l’appui que :

Leader is not a sectoral development programme. The local action plan obeys a multisector rationale, integrating several sectors of activity. Integrating means that the actions should be linked so that the rural innovations programme becomes more coherent. One example of the horizontal integration approach is when local restaurants include  in their menus typical food products from local producers, thereby stimulating local tourism as well as sales of local products.11

On constate donc que le sujet semble d’intérêt et le présent travail cherchera à contribuer aux discussions actuelles en cette matière.

1.2               Les objectifs de la recherche

Les objectifs visés pour cette recherche sont, d’une part, de dégager un cadre théorique pertinent en lien avec les politiques publiques ainsi que de comprendre le lien entre les politiques publiques et le développement. Par la suite, on cherchera à comprendre l’évolution entre les politiques publiques et le développement régional au Québec. Les trois objectifs centraux du présent mémoire sont les suivants :

-                     S’approprier les principaux enjeux entourant l’approche « horizontale » et le développement des régions;

-                     Analyser les politiques publiques de développement régional au Québec depuis 1983 sous l’angle de l’approche « horizontale » et des principaux concepts qui y sont associés;

-                     Recenser et analyser les contenus des politiques traitant de cette approche et en montrer l’évolution dans le temps;

Finalement, une analyse des caractéristiques propres aux régimes politiques étudiés sera effectuée lorsqu’elle apparaîtra pertinente. Il s’agit ici des gouvernements successivement portés au pouvoir à la suite des victoires électorales du Parti Libéral et du Parti Québécois. De 1976 à 1985 et de 1994 à 2001, il est question de mandats péquistes et   de 1985 à 1994, ce sont des mandats libéraux. Cette analyse prendra la forme d’une observation des différences et / ou des ressemblances entre les différentes politiques retenues dans le corpus.

1.3               Principaux concepts

Les prochaines pages font état du concept de politique publique de façon générale puis, en regard de l’État québécois. De la même façon, il sera question des politiques publiques de développement de façon générale ainsi que plus précisément des politiques de développement régional au Québec.

1.3.1                       Les politiques publiques et l’État québécois

Dans cette section, on retrouve les principales définitions convenues par les auteurs au sujet des politiques publiques ainsi que de l’État et son évolution. Les politiques publiques apparaissent comme les outils privilégiés par l’État moderne dans l’exercice de ses fonctions, à commencer par la régulation sociale. Les sociétés dites avancées comptent sur l’État pour un ensemble d’interventions, à plus ou moins grande échelle, et les choix publics sont monnaie courante pour le citoyen. Afin de bien situer la question des politiques publiques, il importe de se demander quelle est l’origine de ces dernières. Par ailleurs, plusieurs exemples de la vie quotidienne le démontrent, le  domaine public, ainsi que la multiplication de ces domaines font partie intégrante de la réalité occidentale. Muller soutient ainsi que :

Le développement des interventions de l’État dans la société civile est, sans conteste, l’un des phénomènes majeurs du 20e siècle. Non seulement les domaines d’actions de l’administration se sont étendus et multipliés mais les techniques utilisées par les décideurs publics se  sont diversifiées et sophistiquées. 12

C’est pourquoi un questionnement sur l’origine des politiques publiques n’est pas superflu. Tout d’abord, on peut se pencher sur l’évolution de l’action publique dans le temps.  Muller  parle  de  trois  grands  aspects  de  l’action  publique  renvoyant  à      des « langages » :

[…] le langage administratif correspond à l’épanouissement des formes bureaucratiques; le langage de l’expert est contemporain de la  naissance des grandes organisations; le langage managérial, enfin, désigne l’administration comme lieu de gestion de la complexité du monde.13

Ainsi, on constate que le langage complexifié de l’appareil public est proportionnel au degré de complexité de nos sociétés actuelles. En outre, Muller traite de l’abandon de la logique territoriale, qui selon lui prévalait avant l’avènement de l’État moderne, des sociétés dites territoriales, au profit de la logique sectorielle comme étant  un facteur ayant contribué au développement des politiques publiques. « On assiste donc au passage d’une logique horizontale (celle des territoires) à une logique verticale   (celle des secteurs). On peut dire aussi que l’on passe d’une prévalence de la dialectique centre / périphérie à une domination de la logique global / sectoriel »14.

En effet, pour assurer la cohésion sociale, un mode de régulation devait être mis en place pour que chaque secteur progressivement créé dans la société y trouve des points de repères ou, si l’on préfère, son rôle social. Les politiques publiques seraient apparues alors comme autant de réponses aux problèmes soulevés par la logique sectorielle  apparue avec la révolution industrielle. Sous plusieurs aspects, on remarque que les problèmes d’aujourd’hui, illustrés à travers la logique sectorielle, constituent un retour du balancier quant à l’historique des politiques publiques. Il en sera question plus loin dans l’évocation des concepts clés du mémoire.

Plusieurs définitions ont été proposées au sujet des politiques publiques. Ainsi, Lemieux (1995) précise que : « les définitions des politiques sont nombreuses, mais on y retrouve toujours l’un ou l’autre des éléments suivants : les activités, les acteurs, les problèmes et les solutions »15. L’État, face à des problèmes de différentes natures, répondrait par des politiques ou règlements qui font office de solutions proposées aux acteurs de la société. D’autre part, l’auteur soutient que deux grandes préoccupations sont présentes lorsqu’il est question de l’étude des politiques publiques. La première en étant une d’amélioration de l’action et la seconde d’avancement des connaissances. Lemieux précise :

Pour les acteurs gouvernementaux les politiques réfèrent à des actions spécifiques qui ont un caractère officiel. Pour les enseignants et les chercheurs, les politiques publiques renvoient à des ensembles d’actions dont la plupart ne sont pas considérés comme des politiques par les acteurs gouvernementaux.16

Cette précision est utile pour le chercheur qui s’interroge sur le sens à donner aux politiques publiques. Cela lui rappelle qu’il doit toujours avoir en tête les différences de perceptions entre le monde politique et ceux qui analysent ses actions. Par ailleurs, il faut noter la particularité suivante : quand il est question spécifiquement de développement régional, il arrive que les acteurs gouvernementaux du Québec désignent eux-mêmes nommément les documents contenant des réflexions et des mesures comme étant des politiques publiques.

De leur côté, Meny et Thoenig affirment : « L’étude des politiques publiques, ce n’est pas autre chose que l’étude de l’action des autorités publiques au sein de la société. Que produisent ceux qui nous gouvernent, pour quels  résultats,  à  travers  quels  moyens? »17. Ensuite, ils précisent : « une politique publique se présente comme un programme d’action gouvernementale dans un secteur de la société ou dans un espace géographique»18. Selon cette assertion, la société est donc la somme de tous les secteurs doublée d’espaces géographiques. À cet égard, il peut être intéressant de se demander si le développement local ou régional est un secteur ou bien un espace aux yeux des acteurs gouvernementaux.    En    outre,    les    auteurs    mentionnent    un    certain    nombre de caractéristiques    des    politiques    à    savoir    qu’elles    recèlent    un    « contenu », un « programme »,  une  « orientation normative »,  un  « facteur de  coercition » ainsi qu’un « ressort social ». Tout en étant conscients qu’il est plus difficile en pratique de retrouver l’ensemble de ces caractéristiques, Meny et Thoenig identifient le contenu d’une  politique comme étant les ressources mobilisées afin de générer des résultats; le programme, quant à lui, réfère au cadre général d’action, l’intégration dans une vision à moyen terme inscrite dans la politique; l’orientation normative indique les objectifs visées; le facteur de coercition prend son sens dans le rapport d’autorité que possède l’acteur gouvernemental en charge de la politique et qui peut la prescrire à la collectivité; enfin, le ressort social met en lumière les acteurs sociaux de toutes natures qui sont touchés par la dite politique.19  Muller apporte lui aussi une définition pertinente au   sujet des politiques publiques :

Il y a politiques publiques lorsqu’une autorité politique locale ou nationale, tente, au moyen d’un programme d’action coordonné, de modifier l’environnement culturel, social ou économique d’acteurs sociaux saisis en général dans une logique sectorielle.20

Lemieux jette également les balises de l’objet que sont les politiques publiques :

Si l’on conçoit une politique publique comme un système d’action, on peut définir ce système par ses environnements, ses finalités, ses activités et ses structures, le concept d’évolution venant souligner que ce système se transforme. Dans cette optique, une politique publique est faite d’activités orientées vers la solution de problèmes publics dans l’environnement, et ce par des acteurs politiques dont les relations sont structurées, le tout évoluant dans le temps. 21

On constate que le rôle de l’État a considérablement évolué au fil du temps notamment par le biais de l’élaboration, de la conception de même que la mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, c’est une société complexe à laquelle répond l’État et  dont la perception varie selon les périodes. On peut d’ailleurs constater, au sein de la société québécoise, l’ensemble des choix qui se dessinent quant au rôle de l’État. Comment perçoit-on l’État aujourd’hui? Quel rôle veut-on lui voir jouer? Les années actuelles sont le tableau des visions qui s’entrechoquent, au Québec du moins. Et dans la foulée des remises en question sur la taille de l’État québécois, tous pointent vers une direction unique, celle d’une efficience accrue de l’appareil public. Certains parlent carrément de réduction, d’autres souhaitent instaurer une nouvelle formule essentiellement basée sur l’expression « pas moins d’État mais mieux d’État », et d’autres encore se situent quelque part à mi-chemin entre les deux volontés. Quoi qu’il en soit, la gestion du système public fait dorénavant l’objet d’une attention qui semble loin de s’estomper. C’est dans ce contexte émergeant, doublé d’une crise de confiance envers la classe politicienne, qu’évoluent les politiques publiques. Elles sont particulièrement scrutées et sont donc couplées inévitablement au rôle que l’on entrevoit pour l’État dans la prochaine décennie. Rappelons que dès les années 60, la Révolution tranquille aura fait connaître une expansion sans précédent du rôle de l’État, à l’image des autres États occidentaux. Les gouvernements, formés à la suite des victoires électorales du Parti Libéral et de l’Union Nationale, qui se sont succédés dans ces mêmes années ont répondu à cet appel. Par la suite, les années 70 à nos jours ont fait connaître au Québec deux partis dont les représentants ont exercé le pouvoir. Il s’agit successivement du gouvernement issu de l’élection du Parti Libéral et celui du Parti Québécois. Ils ont tour à tour assumé la fin des Trente glorieuses, l’ère des récessions économiques ainsi que des compressions budgétaires pour en arriver au 3e millénaire et cette remise en question du rôle de l’État évoquée  ci-haut.  Les  discours  de  ces  deux  derniers  locuteurs  seront  analysés       en comparant les politiques publiques de développement régional qu’ils ont proposées à différentes époques, et traitant de gestion « horizontale » ou touchant la problématique de l’intersectorialité.

TABLE DES MATIÈRES

AVANT-PROPOS.................... I

TABLE DES MATIÈRES......................... II

INTRODUCTION.................... 1

CHAPITRE PREMIER..................... 5

PROBLÉMATIQUE ET MÉTHODOLOGIE............. 5

1.1                 Pertinence du sujet en relation avec le développement régional....... 5

1.2                 Les objectifs de la recherche................ 7

1.3                 Principaux concepts..................... 8

1.3.1                    Les politiques publiques et l’État québécois................ 8

1.3.2                    Les politiques publiques et le développement........... 15

1.3.3                    Les politiques publiques et le développement régional au Québec...... 17

1.4                 Vers un nouveau modèle de gestion du développement régional?.......... 24

1.5                 Points de vue d’auteurs sur la question de l’horizontalité...... 28

1.5.1                    Jacques Bourgault.................. 28

1.5.2                    Guy Peters.................... 36

1.5.3                    André Gagné......................... 43

1.6                 Questions de recherche....................... 47

1.6.1                    La question générale....................... 47

1.6.2                    Les questions spécifiques............... 48

1.7              La  méthodologie de la recherche................ 49

1.7.1                    Description et analyse des matériaux textuels........... 49

1.7.1.1                Définitions.................... 50

1.7.1.2                Bref historique....................... 51

1.7.1.3                Pertinence de cette méthode d’analyse............ 52

1.7.1.4                Les principales étapes..................... 53

1.7.1.5                Choix du corpus.................... 56

1.7.1.6                La grille d’analyse................. 58

CHAPITRE DEUXIÈME........................ 62

LES RÉSULTATS........................... 62

2.1                 Présentation synthétique des politiques analysées......... 63

2.2                 Le terme « horizontal » et les termes associés............... 70

2.3                 Le terme « secteur » et les termes associés........... 73

-              Le choix des régions (1983)................... 73

-              Québec, à l’heure de l’entreprise régionale (1988)............ 76

-              Développer les régions du Québec (1992)................ 79

-              Politique de soutien au développement local et régional (1997)......... 82

-              Politique nationale de la ruralité (2001).................... 84

2.4                 Le terme « concertation » et les termes associés........... 86

-              Le choix des régions (1983)................... 86

-              Québec, à l’heure de l’entreprise régionale (1988)............ 89

-              Développer les régions du Québec (1992)................ 91

-              Politique de soutien au développement local et régional (1997)......... 94

-              Politique nationale de la ruralité (2001).................... 97

2.5                 Le terme « territorial » et les termes associés.............. 101

-              Le choix des régions (1983)................. 101

-              Québec, à l’heure de l’entreprise régionale (1988).......... 103

-              Développer les régions du Québec (1992).............. 104

-              Politique de soutien au développement local et régional (1997)....... 106

-              Politique nationale de la ruralité (2001).................. 109

CONCLUSION............................. 115

BIBLIOGRAPHIE........................ 119

ANNEXE.............................. 124

13