Management de cycle de vie d’un projet cours complet
1. INTRODUCTION
C'est en 1992 que la Commission européenne a adopté la «Gestion du Cycle de Projet» (GCP) comme outil de conception et de gestion des projets, basé sur l'Approche du Cadre Logique. Un premier manuel de GCP a été élaboré en 1993 et révisé en 2001. La présente version intègre les aspects suivants:
• La politique de développement adoptée en 2000 par le Conseil Européen et l'expérience acquise dans sa mise en œuvre;
• Le débat international sur l'efficacité de l'aide et l'harmonisation des pratiques;
• Le feedback venant des formations en GCP. Les principales innovations apportées sont les suivantes:
1. la clarification des implications majeures de la politique de développement de la CE concernant les Méthodes de l'Aide (MdA);
2. l'importance donnée à l'analyse de la capacité institutionnelle et organisationnelle des partenaires clés impliqués dans la mise en œuvre du projet, surtout au moment de l'identification et de la formulation;
3. la décision de financement intervenant à différents moments du cycle suivant les diverses réglementations CE (soit après l'identification soit après la formulation), la phase de financement n'apparaît plus dans le cycle;
4. quelques indications complémentaires ont été développées au sujet des tâches et responsabilités des différents acteurs intervenant à chaque étape du cycle;
5. Un Cadre de Qualité comprenant une série de facteurs, critères et standards de qualité a été développé et est applicable dans toutes les phases du cycle;
6. La section relative au Cadre Logique a été mise à jour et des d'outils de travail complémentaires ont été intégrés.
1.1 Objectif de ces lignes directrices
Ces lignes directrices ont pour objectif de contribuer à améliorer la qualité de l'aide au développement de la CE. La qualité des projets se définit avant tout en termes de leurs Pertinence, de Faisabilité et d'Efficacité, ainsi que de leur Bonne gestion. Plus précisément, le but de ces lignes directrices est de faciliter les bonnes pratiques dans la préparation et mise en œuvre des projets et une prise de décision efficace pendant toute la durée du cycle de gestion – depuis la programmation en passant par l'identification, la formulation et la mise en œuvre, jusqu'à l'évaluation. Ces lignes directrices visent aussi à promouvoir une mise en œuvre cohérente et claire de l'approche projet tout en préservant la souplesse opérationelle nécessaire.
Ces lignes directrices incluent les éléments suivants:
• une description du cadre stratégique dans lequel la CE fournit son aide au développement et le rôle de l’approche projet par rapport aux autres modalités de mise en œuvre de l'aide;1
• un cadre opérationnel à partager par le personnel de différents services RELEX (EuropeAID, DG Développement et DG Relations extérieures) et les autres intervenants facilitant une prise des décisions efficace et en temps utile;
• pour chaque étape du cycle, une description des tâches clés, des critères d'appréciation de la qualité, des informations et documents demandés et des décisions à prendre;
• une description des principaux outils de travail nécessaires à une GCP efficace;
• un support à la formation à la GCP.
Les procédures financières et contractuelles ne figurent pas en détail dans le présent Guide, elles apparaissent dans d'autres documents officiels de la CE traitant de réglementation financière. Les présentes lignes directrices sont à considérer comme un document de référence important, mais qui ne saurait remplacer l'expérience, le professionnalisme et l'esprit d'initiative. La GCP est une démarche complexe et créative – faisant autant appel à l'imagination qu'aux connaissances – impliquant la négociation de décisions acceptables pour les parties prenantes concernées. Le travail en équipe, les qualités de négociation et de communication sont par conséquent à la base d'une GCP efficace, au même titre que l'appréciation du contexte politique dans lequel les décisions sont prises.
La GCP fournit un cadre général pour l'analyse et la prise de décision, à compléter par d'autres outils «techniques» et «méthodologiques» spécifiques. Les présentes lignes directrices doivent être utilisé conjointement avec d'autres documents de référence importants de la CE concernant, par exemple, certains secteurs (comme les transports, la santé, l'éducation), certaines questions transversales (comme la bonne gouvernance et les droits de l'homme, le genre, l'environnement) et d’autres outils d'analyse (comme l'analyse économique et financière).
1.2 Utilisateurs et utilisations
Bien qu'étant à la base destiné aux Task Managers de la CE (dans les délégations et à Bruxelles) et à leurs partenaires des pays tiers, ce Guide peut aussi aider d'autres parties prenantes comme les ONG, les autres organismes non étatiques et les consultants qui sont engagés dans la conception et la mise en œuvre de projets appuyés par la CE. Ce Guide peut être utilisé de différentes façons, selon l'expérience et les responsabilités du lecteur. Les débutants en matière de Gestion du Cycle de Projet sont invités à se familiariser avec les sections 2 à 4 du Guide (1ère partie) avant de consulter les sections 5 à 9 consacrées aux outils (2ème partie).
Ceux qui connaissent déjà la GCP et la politique de développement de la CE (y compris le recours aux programmes d’appui à la politique sectorielle et l'appui budgétaire), sont invités à concentrer leur lecture sur le Cycle du Projet (Section 4), et à se familiariser avec les Outils de la 2ème partie (Sections 5 à 9). Une fois familiarisé avec les grandes lignes, le lecteur pourra se reporter aux critères de qualité fournis à chaque étape du Cycle de Projet (Section 4) ainsi qu'aux Outils (Sections 5 à 9).
…
2. LA POLITIQUE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
2.1 Stratégies de partenariat avec les pays en voie de développement
L'article 177 du traité de l'Union européenne (UE) définit les trois grands secteurs de coopération au développement de la Communauté européenne (CE), qui sont:
• la promotion du développement durable en matière économique et sociale;
• l'insertion harmonieuse et progressive des pays en voie de développement dans l'économie mondiale; et
• la lutte contre la pauvreté.
En aval de ces objectifs fondamentaux du traité, des règlements et des conventions internationales concernant les diverses régions géographiques définissent les objectifs de coopération spécifiques de l’UE/CE. Par exemple:
• les relations entre les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) sont définies dans le cadre général de l’Accord de Cotonou sur le commerce et le développement;
• dans les pays d'Asie et d'Amérique Latine (ALA), l'accent est mis sur un renforcement du cadre de coopération et sur une contribution efficace au développement durable, à la sécurité, la stabilité et la démocratie;
• avec les pays méditerranéens (MEDA), l'accent est mis sur l'établissement d'une zone de paix, de stabilité et de prospérité, et sur l'appui aux réformes économiques et politiques et à la transition; et
• avec un certain nombre de pays partenaires en Europe de l'Est et Asie centrale, le programme TACIS concentre ses activités sur la réforme judiciaire et des institutions, le secteur privé et le développement économique, la protection de l'environnement, l'économie rurale et la sécurité nucléaire.
La CE dispose de trois principaux moyens d'action pour poursuivre ses objectifs de développement – le dialogue politique, la coopération au développement et les échanges commerciaux. La CE déploie d'importants efforts pour veiller à ce que ces champs d'action restent «cohérents, complémentaires et coordonnés»
2.2 Orientations de la politique de coopération au développement
En novembre 2000, le Parlement européen et le Conseil des Ministres ont approuvé la communication de la Commission sur la «Politique de coopération au développement de la Communauté européenne». Celle-ci définit une nouvelle orientation stratégique pour la planification et la gestion de l'aide au développement de la CE, sur la base des enseignements tirés des évaluations internationales de projets et de programmes financés par des bailleurs de fonds, que ce soit de la CE ou d'autres. Les principes directeurs à la base de cette politique sont les suivants: (i) les pays en voie de développement doivent s’approprier leur développement; (ii) une attention accrue doit être accordée à la dimension sociale de la croissance et du développement, avec une priorité à la réduction de la pauvreté et aux besoins des groupes les plus vulnérables (dont les enfants, les femmes et les handicapés); et (iii) davantage d’accent sur les «résultats».
Les principaux défis à relever pour mettre en pratique ces principes sont les suivants:
• adapter les modalités d'intervention pour promouvoir l’appropriation au niveau «local» ainsi que l'efficacité de l'aide; et
• axer de façon plus efficace les programmes et projets sur la réduction de la pauvreté.
Pour s'attaquer à ces défis, la CE accorde une attention particulière à:
• la rationalisation des instruments d'octroi de l'aide;
• la promotion des programmes d’appui aux politiques sectorielles ainsi que l'appui budgétaire;
• l'intensification de la déconcentration des responsabilités vers les délégations de la CE; et
• la promotion de l'harmonisation avec les États membres et les autres bailleurs de fonds.
Les conséquences de la décision de la CE d'accélérer la transition vers l'octroi d'une plus large proportion de son aide au développement grâce à des programmes d’appui aux politiques sectorielles (PAPS)2 et au recours à l'appui budgétaire (AB), plutôt que par le biais de projets isolés, sont présentées en détail dans la Section 3.
2.3 Questions transversales
Indépendamment du secteur, de la méthode de l'aide (par ex.: appui budgétaire ou projets) ou de la situation géographique, un certain nombre de questions transversales doivent être traitées de façon appropriée pendant toute la durée du cycle du projet.3 Les principales questions transversales en matière de développement sont brièvement exposées dans le tableau ci-dessous:
…
2.4 Appropriation et participation
La qualité du dialogue avec les pays partenaires (repré- sentants du Gouvernement et de la société civile) est essentielle pour la définition de politiques efficaces de coopération au développement et pour la réussite de leur mise en œuvre. Le partenariat, l’appropriation par les populations cibles du processus de développement, et le renforcement de leurs capacités institutionnelles à gérer efficacement le changement, sont des principes aujourd'hui largement partagés par tous les bailleurs de fonds.
À cet égard, la politique de développement de la CE accorde une importance particulière à deux questions, à savoir: Rôle de la société civile. Une étroite coopération avec la société civile est la condition d'une plus grande équité, permettant aux pauvres de bénéficier des avantages de la croissance économique et contribuant au renforcement du tissu démocratique de la société.
La Commission poursuivra donc sa coopération avec un large éventail d'acteurs de la société civile comprenant les groupes et associations de défense des droits de l'homme, les associations de femmes, les organismes de protection de l'enfance, les mouvements de défense de l'environnement, les organisations paysannes, les syndicats, les associations de consommateurs, et autres structures de soutien au développement (comme les ONG, les établissements d'enseignement et de recherche). Harmonisation. Il est urgent de rationaliser et d'harmoniser les modalités d’intervention des bailleurs de fonds afin de réduire l'importante lourdeur administrative qu'elles peuvent imposer aux pays partenaires. L'obligation de respecter des procédures spécifiques peut générer des coûts de transaction élevés et est contraire au principe visant à favoriser l’appropriation du projet par le partenaire.
La «Déclaration sur l'harmonisation» (Rome, février 2003), stipule:4
«Nous, membres de la communauté de bailleurs de fonds, sommes préoccupés par le constat de plus en plus clair, qu'avec le temps, l'ensemble des impératifs extrêmement variés imposés par les bailleurs de fonds pour la préparation, l'octroi et le suivi de l'aide au développement entraînent des coûts de transaction inutiles et rétrécissent les champs d'action limités des pays partenaires» et par le fait que «les pratiques des bailleurs de fonds ne sont pas toujours adaptées aux priorités de développement national».
La CE entend donc jouer son rôle en faveur de l'harmonisation des politiques et des pratiques. Cela se traduira au niveau opérationnel par la nécessité de procéder à des modifications dont, entre autres: (i) la façon dont le personnel de la CE travaille et communique avec ses partenaires dans les pays tiers et les autres bailleurs de fonds, (ii) le type d'information nécessaire à une prise de décision efficace, (iii) les exigences en matière de documentation et de rapports; et (iv) les modalités et conditions de financement. L'objectif est de favoriser l’appropriation locale et réduire la multiplication inutile des procédures administratives et de rapports. Ces questions ont été prises en considération dans la Section 4 de ce Guide sur les «Lignes Directrices Opérationnelles».
3. L'APPROCHE PROJET
3.1 Qu'est-ce qu'un projet?
Définition: Un projet est un ensemble d'activités visant à atteindre, dans des délais fixés et avec un budget donné, des objectifs clairement définis.
Un projet comprend normalement:
• des parties prenantes clairement identifiées, comprenant le groupe cible principal et les bénéficiaires finaux;
• des mécanismes de coordination, de gestion et de financement clairement définis;
• un système de monitoring et d’évaluation (pour soutenir la gestion de la performance); et
• un niveau adéquat d'analyse financière et économique, montrant que les avantages générés par le projet seront supérieurs à son coût.
Les projets de développement représentent un moyen de définir et de gérer avec précision des investissements et des processus de changement. Types de projets: Les objectifs, les domaines et l'échelle de projets de développement peuvent être très variés. Les petits projets peuvent ne nécessiter que de faibles investissements financiers et ne durer que quelques mois tandis que des projets de grande envergure peuvent mettre en jeu des millions d'euros et s'étaler sur plusieurs années.6
TABLE DES MATIÈRES
REMERCIEMENTS ................................vii
ABRÉVIATIONS..............................-viii
1 INTRODUCTION................................-1
1.1 OBJECTIF DE CE GUIDE ............................-1
1.2 UTILISATEURS ET UTILISATIONS ........................3
1.3 APERÇU DU CONTENU..........................3
1ère PARTIE
2 LA POLITIQUE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE ..--4
2.1 STRATÉGIES DE PARTENARIAT AVEC LES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT ......--4
2.2 NOUVELLES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE COOPÉRATION AU DÉVELOPPEMENT....-4
2.3 QUESTIONS TRANSVERSALES........................5
2.4 APPROPRIATION ET PARTICIPATION ......................--6
3 L'APPROCHE PROJET ..............................8
3.1 QU'EST-CE QU'UN PROJET?..........................8
3.2 FAIBLESSES DE L'APPROCHE PROJET........................9
3.3 APPROCHE SECTORIELLE ET APPUI BUDGÉTAIRE ................-10
3.4 IMPLICATIONS POUR L'APPROCHE PROJET DE LA CE ................13
3.4.1 Quand un projet est-il adéquat? ....................--13
3.4.2 Amélioration de la qualité des projets ..................--14
4 LIGNES DIRECTRICES OPÉRATIONNELLES DE LA CGP..............16
4.1 VUE D'ENSEMBLE ..............................16
4.1.1 Le cycle des opérations ..........................16
4.1.2 La GCP et la gestion des «appels à propositions»................17
4.1.3 Les principes de la GCP et l'approche du Cadre Logique............-17
4.1.4 Responsabilités et documents clés ......................-18
4.1.5 Prise de décision, options et responsabilités................--20
4.1.6 Système d'appui et d'appréciation de la qualité ................--21
4.1.7 La décision de financement......................24
4.2 PROGRAMMATION ............................-25
4.2.1 Introduction............................--25
4.2.2 Le processus de programmation ....................--26
4.3 IDENTIFICATION ..............................-27
4.3.1 Objectif ..............................27
4.3.2 Tâches et responsabilités clés ........................27
4.3.3 Analyses clés et outils ........................29
4.3.4 Critères et standards d'évaluation....................30
4.3.5 Documents clés..........................-32
4.3.6 Décision à prendre ..........................-33
4.4 FORMULATION............................--33
4.4.1 Objectif ..............................33
4.4.2 Tâches et responsabilités clés ........................33
4.4.3 Analyses clés et outils ........................34
4.4.4 Critères et standards d'évaluation....................35
4.4.5 Documents clés..........................-38
4.4.6 Décision à prendre ..........................-38
4.5 MISE EN ŒUVRE, COMPRENANT MONITORING ET REPORTING ............39
4.5.1 Objectif ..............................39
4.5.2 Principales étapes............................39
4.5.3 Définition du monitoring, du contrôle régulier, de l'évaluation et de l'audit ......--40
4.5.4 Tâches et responsabilités clés ........................41
4.5.5 Analyses clés, outils et documents......................-43
4.5.6 Recueil et exploitation de l'information – aperçu................43
4.5.7 Critères et standards d'évaluation....................45
4.5.8 Décision à prendre ..........................-46
4.6 ÉVALUATION..............................--46
4.6.1 Objectif et principes ........................--46
4.6.2 Tâches et responsabilités clés ........................47
4.6.3 Outils et documents clés ........................-47
4.6.4 Impératifs liés à l'information et critères d'évaluation ..............-49
4.6.5 Décision à prendre ..........................-50
4.7 AUDIT ..................................50
4.7.1 Objectif et principes ........................--50
4.7.2 Tâches et responsabilités clés ........................50
4.7.3 Outils et documents clés ........................-51
4.7.4 Impératifs liés à l'information et critères d'évaluation ..............-53
4.7.5 Décision à prendre ..........................-53
2èmePARTIE
5 L'APPROCHE DU CADRE LOGIQUE ........................-57
5.1 VUE D'ENSEMBLE DE L'APPROCHE DU CADRE LOGIQUE ................57
5.1.1 Contexte............................--57
5.1.2 Qu'est-ce que l'ACL? ........................--57
5.1.3 Lien avec le cycle du projet et documents clés de GCP..............58
5.1.4 Questions pratiques dans l'application de l'Approche du Cadre Logique........58
5.1.5 Deux étapes principales ........................--60
5.2 L'ANALYSE..............................-61
5.2.1 L'analyse préparatoire ........................61
5.2.2 Analyse des parties prenantes ......................--61
5.2.3 Analyse des problèmes..........................-67
5.2.4 Analyse des objectifs........................--69
5.2.5 Analyse des stratégies ........................70
5.3 LA PLANIFICATION ............................-71
5.3.1 Format de la matrice, terminologie et processus de préparation............-71
5.3.2 Première colonne: logique d'intervention..................--74
5.3.3 Quatrième colonne: hypothèses ....................--78
5.3.4 Deuxième et troisième colonnes: indicateurs et sources de vérification ........-80
5.3.5 Finaliser le projet de matrice du Cadre Logique................--84
5.4 CALENDRIERS DES ACTIVITÉS, RESSOURCES ET DÉPENSES ..............85
5.4.1 Vue d'ensemble..........................-85
5.4.2 Check-list pour la préparation d'un calendrier d'activités............86
5.4.3 Préparation des calendriers des ressources et des dépenses ..............90
5.5 UTILISATION DE L'ACL PENDANT LE CYCLE DU PROJET................-92
5.6 REMARQUE CONCERNANT LES CADRES LOGIQUES EN CASCADE ..........-94
6 ANALYSE DE LA CAPACITÉ INSTITUTIONNELLE................--95
6.1 POURQUOI? ................................95
6.2 QUAND? ................................95
6.3 QUOI ET COMMENT?..........................-95
7 MONITORING, REVUE ET REPORTING ......................-100
7.1 INTRODUCTION ..............................100
7.1.1 Objectif............................--100
7.1.2 Définitions ............................--100
7.1.3 Principes de bonnes pratiques ......................101
7.1.4 Étapes clés de mise au point d'un système de monitoring de projet ..........-102
7.2 OUTILS................................-102
7.2.1 L'approche du Cadre Logique......................-102
7.2.2 Gestion du risque ..........................-103
7.2.3 Analyse des données de base pour générer de l'information sur la bonne exécution ......105
7.2.4 Check-list pour planifier une courte visite de monitoring ............--107
7.2.5 Utilisation de check-lists pour interviews semi-structurées ............-108
7.2.6 Examen des archives administratives et de gestion................-110
7.2.7 Check-list des réunions régulières de révision (Regular Review Meetings)......111
7.2.8 Rapports d'avancement (Progress Reports) et mise à jour des plans ........113
7.2.9 Présentation du «rapport de mise en œuvre» dans CRIS ..............-117
8 PARTICIPATION & FACILITATION ........................-118
8.1 PROMOTION DE LA PARTICIPATION ET DE L'APPROPRIATION............--118
8.1.1 Objectifs des approches participatives ..................118
8.1.2 Principes ............................118
8.1.3 L'approche..............................118
8.1.4 Niveau de participation........................-119
8.1.5 Promotion de l'appropriation......................-120
8.2 COMPÉTENCES DE FACILITATION ......................--121
8.2.1 Comment on apprend et ce que l'on mémorise ................121
8.2.2 Apprentissage des adultes ......................-121
8.2.3 Compétences d’un bon formateur/facilitateur ................--122
8.2.4 Préparation d'un atelier ........................-122
9 PRÉPARATION DES TERMES DE RÉFÉRENCE....................126
9.1 OBJECTIF..............................-126
9.2 UTILISATION DES TDR DANS LE CYCLE DE PROJET................--126
9.3 FORMAT ET CONTENU DE TDR ......................-126
9.3.1 Historique de la mission........................126
9.3.2 Objectifs de l'étude ........................--127
9.3.3 Questions pouvant être intégrées aux TDR d'une étude/mission ..........-128
9.3.4 Méthodologie ..........................-134
9.3.5 Expertise requise ..........................--134
9.3.6 Obligations concernant les rapports....................134
9.3.7 Plan de travail et calendrier ........................135
ANNEXES....................................136
A1 - GLOSSAIRE DES TERMES CLÉS........................-136
A2 - RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ........................147
A3 - PETIT LEXIQUE FRANÇAIS-ANGLAIS ......................150
