Formation approfondie sur la gestion financiere
Formation approfondie sur la gestion financière
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
OBJECTIF DU MANUEL
Le présent manuel a pour but d'aider les bénéficiaires de fonds européens destinés à des actions extérieures à se conformer aux exigences en matière de gestion Financière définies dans leurs contrats.
Ses objectifs spécifiques sont les suivants:
fournir des conseils pratiques et concrets, sous une forme facile à utiliser;
mieux faire connaître les exigences contractuelles de la CE;
recenser les principaux risques, mettre en garde contre les problèmes potentiels et expliquer comment les éviter;
fournir des exemples de bonnes pratiques, des outils et des modèles.
CLAUSES DE NON-RESPONSABILITÉCE MANUEL:
ne contient pas de nouvelles règles s'ajoutant aux cadres juridiques, contractuels et réglementaires existants;
n'est pas un manuel exhaustif de gestion financière. Nous ne saurions garantir qu‘il couvre, avec exactitude, l'ensemble des conditions contractuelles existantes en matière de gestion financière;
n'est pas une interprétation des conditions contractuelles existantes de la Commission européenne;
ne peut pas se substituer à une lecture des conditions contractuelles ni des instructions existantes.
INTRODUCTIONET PRÉSENTATION
La CE n'est pas juridiquement liée par les informations contenues ou omises dans le présent manuel et ne saurait être tenue pour responsable de celles-ci.
Seuls les exigences contractuelles et le cadre juridique et réglementaire pertinents pour la réalisation d'une action extérieure financée par l'UE donnée sont contraignants. Les bénéficiaires doivent s'assurer d'en avoir une compréhension suffisante.
Les noms et descriptions apparaissant dans les «histoires vraies» ont été modifiés afin de ne pas divulguer l'identité des entités et personnes concernées. Toute ressemblance avec des entités ou personnes existantes serait purement fortuite.
Toutes les informations contenues dans le présent manuel se fondent sur la version 2009 des modèles de contrats et orientations de la Commission. Il convient donc d'user de prudence avant de l'appliquer à des projets reposant sur des modèles contractuels antérieurs.
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
UTILISATION DU MANUEL ET TERMES DE BASE
Le présent manuel s'adresse aux bénéficiaires de fonds européens destinés à des actions extérieures.
INTRODUCTIONET PRÉSENTATION
Par bénéficiaires de fonds européens destinés à des actionsextérieures, on entend des organisations ayant signé un contraten vue de recevoir un financement européen.
Le bénéficiaire des fonds est responsable de l'exécution du contrat, de la gestion et de l'utilisation des fonds, ainsi que de la présentation de rapports relatifs à l'affectation de ceux-ci.
Les bénéficiaires de fonds européens destinés à des actions extérieures peuvent être:
des organisations (généralement des ONG) qui se sont vu attribuer un contrat de subvention financé par l'UE;
des attributaires de contrats de services financés par l'UE (souvent des cabinets de conseil ou d'assistance technique);
des attributaires de contrats de travaux et fournitures financés par l'UE;
les gouvernements d'États récipiendaires ayant signé un accord avec l'UE concernant le financement d'actions extérieures (ledit accord pouvant inclure des devis-programmes); ces gouvernements peuvent eux-mêmes devenir des Administrations contractantes.
► Par Administration contractante, on entend l'autorité qui a conclu un contrat de financement européen avec un bénéficiaire.
Selon le «mode de gestion» retenu (p. ex. aide centralisée, décentralisée ou cogérée avec des organisations internationales), l'Administration contractante peut être la Commission européenne («CE»), un pays partenaire ou une organisation à qui la CE a confié l'exécution du contrat.
Lorsque la Commission est l'Administration contractante, elle est généralement représentée par EuropeAid ou par une délégation de l’Union européenne.
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
UTILISATION DU MANUEL ET TERMES DE BASE (suite)
INTRODUCTION
Le terme «contrat » peut se référer à tout document conventionnel ou contractuel signé par l'Administration contractante et un bénéficiaire, jetant les bases légales d'une action extérieure financée par l'UE. Les annexes audit contrat font également partie intégrante de celui-ci.
Les contrats de subvention et de services sont les contrats les plus courants dans le contexte du financement d'actions extérieures.
Les devis-programmes sont une autre manière fréquente de dispenser l’aide extérieure. Ils ne constituent toutefois pas stricto sensu un contrat.
Ces trois façons de réaliser des actions extérieures seront souvent mentionnées dans ce manuel. Les autres types de contrat (p. ex. contrats de travail et de fournitures, contrats de contribution conclus avec des organisations internationales et accords de délégation conclus avec des agences nationales) n'y seront pas explicitement abordés.
Au sens du présent document, on entend par exigencescontractuelles les conditions, règles et critères définisdans un contrat de financement européen portant sur des actions extérieures.
Les termes «bénéficiaire de fonds européens destinés à des actions extérieures» (ou «bénéficiaire»), «contrat», «conditions contractuelles» et «Administration contractante» seront utilisés tout au long du présent document.
La vocation du manuel est de fournir des orientations de base en matière de gestion financière, pouvant en principe être utilisées par tout type de bénéficiaire et pour tout type de contrat, indépendamment de l'Administration contractante concernée.
ET PRÉSENTATION
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
En signant un contrat, les bénéficiaires acceptent d'être responsables et redevables pour:
l'exécution de l'action ainsi que la gestion et l'affectation des fonds européens conformément aux exigences contractuelles;
la bonne gestion financière du projet et la présentation, à l'Administration contractante, de rapports sur l'action et l'utilisation des fonds européens.
La Commission se réserve le droit de vérifier si les bénéficiaires remplissent leurs obligations en confiant la réalisation d'audits et de contrôles à ses propres agents ou à des cabinets d'audit professionnels. La Cour des comptes européenne et l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) peuvent également réaliser des audits ou ouvrir une enquête.
Les bénéficiaires sont également responsables de tout contrat portant sur une action extérieure financée par l'UE conclu avec une Administration contractante autre que la Commission.
En l'espèce, la chaîne de responsabilité englobera à la fois le bénéficiaire et l'Administration contractante, laquelle sera tenue de faire rapport à la Commission.
INTRODUCTION
POSSIBLES CONSÉQUENCES DU NON-RESPECT
DES OBLIGATIONS CONTRACTUELLESET PRÉSENTATION
Si un bénéficiaire ne respecte pas les exigences contractuelles, les conséquences peuvent être lourdes, telles que:
le recouvrement, par l'Administration contractante, des fonds liés à des dépenses injustifiées ou inéligibles;
des audits ou contrôles supplémentaires portant sur d'autres actions financées par l'UE dont il est responsable, ou l'extrapolation des erreurs à ces actions, en cas de problèmes systémiques;
des sanctions qui peuvent prendre la forme de pénalités financières et/ou d'une rupture de contrat.
En cas de fausses déclarations, d'erreurs substantielles, d'irrégularités ou de fraudes avérées, le bénéficiaire peut être exclu de tout contrat financé par l'UE pour une période pouvant aller jusqu'à 5 ans. Ladite période peut être portée à 10 ans en cas de récidive.
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
CONTENU DU MANUEL
Le présent manuel couvre huit domaines liés à la gestion financière:
Module 1 - Contrôle interne
Module 2 - Documentation, classement et archivage Module 3 - Passation de marchés
Module 5 - Gestion des salaires et enregistrement du temps Module 6 - Trésorerie et gestion bancaire
Module 7 - Comptabilité Module 8 - Reporting financier
INTRODUCTION
ET PRÉSENTATION
INTRODUCTION ET PRÉSENTATION
INTRODUCTION
COMMENT OBTENIR UN EXEMPLAIRE DU MANUEL
Le manuel est disponible en version papier (format A5) et MS PowerPoint. ET PRÉSENTATION
► Des exemplaires imprimés du manuel peuvent être obtenus auprès de l'Office de Développement et Coopération - EuropeAid à Bruxelles (Belgique) ou des délégations de l'Union européenne.
OUTILS ET MODÈLES
…
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
Histoire vraie
En tant que directeur d'un projet de développement forestier en Syldavie, j'étais à la tête d'une équipe d'agronomes chargés de mener à bien les activités financées par l'Union européenne.
La comptabilité de notre projet était tenue par le comptable, avec l'aide d'un assistant administratif junior. Mon adjoint et moi-même faisions entièrement confiance à notre comptable. C'était quelqu'un de très efficace et de très motivé. Ses rapports nous parvenaient toujours dans les temps, et mon adjoint et moi-même ne devions pratiquement pas le superviser.
Ses tâches consistaient à tenir les registres comptables du projet et à préparer les ordres de paiement. Il tenait aussi la caisse et contrôlait les chèques et les paiements. Compte tenu de ses compétences et de sa fiabilité, nous lui avions donné mandat sur le compte du projet.
Il était très consciencieux et effectuait tous les rapprochements entre liquidités et comptes bancaires une fois par semaine.
Après 18 mois de bons et loyaux services, il nous a demandé quelques jours de congé. Il n'est jamais revenu. Nous avons engagé un remplaçant, qui a découvert qu'une grosse somme d'argent avait disparu du compte du projet. Nous l'avons signalé à la police locale, qui n'a pas encore pu mettre la main sur le fuyard.
Moralité: si nous avions appliqué une stricte séparation des tâches financières, ce vol n'aurait vraisemblablement jamais eu lieu...
POURQUOI LE CONTRÔLE INTERNE REVÊT-IL UNE TELLE IMPORTANCE?
Message-clé:mieux vaut prévenir que guérir: mettez en place des contrôles internes.
Le contrôle interne a pour but de s'assurer, avec un degré de certitude raisonnable, que les opérations sont réalisées efficacement, que les informations financières disponibles sont fiables et que les exigences contractuelles sont respectées.
Faute de bons contrôles internes, il existe un risque réel que les fonds européens ne soient pas bien utilisés, de la manière convenue dans le contrat. Des actifs peuvent se perdre, et la traçabilité des fonds n'être pas garantie.
Absence de contrôles internes adéquats: un risque majeur
Il est essentiel de disposer d'un système de contrôle interne offrant des garanties raisonnables quant à la réalisation des objectifs.
Contenu de ce module
Exigences contractuelles minimales
Conseils de base
Problème spécifique: l'importance de l'environnement de contrôle interne.
Problème spécifique: projets multisites/multipartenaires
Outils et modèles
EXIGENCES CONTRACTUELLES MINIMALES
Les contrats portant sur des actions extérieures financées par l'UE ne comportent pas de clauses exhaustives concernant les contrôles internes. Ils prévoient néanmoins certaines exigences spécifiques en la matière.
Les principales sont les suivantes:
• Stricte séparation
Pour les devis-programmes, le guide pratique des procédures applicables: exige une stricte séparation des tâches du régisseur d'avances et de celles du comptable(cf. «Rôles et responsabilité des intervenants», section 2.5);
des tâches entre l'ordonnateur et le comptable définit les rôles et responsabilités de ces deux agents (cf. «Le régisseur» et «Le comptable», sections 2.5.1 et 2.5.2).
Ces exigences visent à bien distinguer les tâches qui consistent à autoriser les dépenses de celles qui consistent à effectuer les transactions (on parle à cet égard du principe «des quatre yeux»).
La plupart des accords de financement et des clauses techniques et administratives exigent que les tâches liées à l'autorisation et à l’exécution des paiements soient séparées.
- Interdiction des conflits d'intérêts et des paiements confidentiels
Tous les contrats portant sur des actions extérieures financées par l'Union européenne interdisent les conflits d'intérêts, les paiements confidentiels (p. ex. commissions occultes, pots-de-vin) et toute autre pratique contraire à l'éthique.
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
EXIGENCES CONTRACTUELLES MINIMALES (suite)
• Contrôles réguliers
Dans les actions mises en œuvre par «coopération déléguée» (p. ex. contributions apportées à des organisations internationales ou accords de délégation conclus avec des organismes publics), le contrat exigera généralement que le délégataire effectue des contrôles réguliers pour s'assurer que l'action a été correctement exécutée.
• Mesures visant à
Dans les actions exécutées par «coopération déléguée», le contrat exige généralement prévenir les du délégataire qu'il mette en place des mesures visant à prévenir les irrégularités, irrégularités, la fraude la fraude et la corruption. et la corruption
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
CONSEILS DE BASE
Le contrôle interne est un processus continu, qui requiert une attention constante de la part des gestionnaires. Cette section aborde d'importantes mesures élémentaires à prendre dans le cadre des activités de contrôle.
Message-clé:veillez à une séparation suffisante des tâches.
L'un des grands principes de base consiste à s'assurer qu'aucune transaction ou chaîne de transactions ne soit laissée aux mains d'une seule et même personne.
Une transaction, ou chaîne de transactions, inclut souvent de nombreuses tâches. En confiant celles-ci à des personnes différentes, les bénéficiaires réduisent le risque que des personnes se trouvent en position de frauder ou de dissimuler des erreurs commises dans l'exercice de leur mission.
Exemples d'activités susceptibles d'être Utilement scindées:
contrôle physique des actifs et tâches de vérification (p. ex. gestion des liquidités et rapprochement des liquidités);
tâches de gestion et tâches d'autorisation (p. ex. respect des procédures d'adjudication et validation du contrat avec le fournisseur);
tâches de gestion et tâches comptables (p. ex. approbation des factures d'achats et comptabilisation de celles-ci);
tâches comptables et paiements
(p. ex. préparation d'un paiement et signature du virement).
INTERNE
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
CONSEILS DE BASE (suite)
Message-clé:réfléchissez à la meilleure manière de répartirles tâches.
Il peut y avoir plusieurs façons de répartir les tâches, et certaines peuvent être plus efficaces que d'autres.
Ainsi, il est parfois possible d'organiser les tâches de manière telle que les personnes qui les effectuent se contrôlent l'une l'autre. Cette façon de faire est de nature à améliorer les contrôles et à limiter les risques.
Message-clé:prévoyez des points d'approbation stratégiques.
Approuver signifie aussi vérifier.
Des procédures d'autorisation appropriées rendent les contrôles plus efficaces. Recensez les points d'approbation pertinents pour le projet et confiez aux personnes les mieux placées la responsabilité d'effectuer ces tâches.
Ces personnes doivent comprendre qu'il leur incombe de vérifier tout ce qu'elles approuvent.
Par exemple, pour un contrat de services, on peut demander au chef d'équipe d’approuver le relevé des heures de travail de l'équipe.
Il marquera généralement son approbation en signant ledit relevé. Toutefois, pour garantir un contrôle efficace, le chef d'équipe doit effectivement vérifier le relevé avant de le signer.
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
CONSEILS DE BASE (suite)
Message-clé:chacun doit bien comprendre ses responsabilités.
Message-clé:les petites organisations doivent elles aussi répartir les tâches et les contrôles.
Pour que la répartition des tâches fonctionne comme prévu, chacun doit bien comprendre ses responsabilités.
Les organisations tournant avec des effectifs réduits auront peut-être du mal à bien séparer les tâches. Toutefois, un degré minimal de répartition (p. ex. séparation des principales fonctions, comme les autorisations et la comptabilité) est nécessaire.
Pour éviter tout malentendu, il importe de décrire toutes les tâches et responsabilités par écrit, par exemple au moyen:
de descriptions de fonction écrites;
d'un organigramme clair indiquant les tâches et responsabilités;
de descriptions (ou diagrammes) du processus que doivent suivre les transactions, mentionnant les points de contrôle et la fréquence des contrôles.
Une bonne manière de faire consiste à mettre tout cela noir sur blanc dans un manuel conçu pour le projet ou programme.
Parfois, la séparation des tâches est limitée par les ressources du projet. Les bénéficiaires doivent compenser ces limitations en introduisant un système de révision et de contrôle précis, géré par la direction du projet.
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
MODULE 1PROBLÈME SPÉCIFIQUE: L'IMPORTANCE DE L'ENVIRONNEMENT
DE CONTRÔLE INTERNE
La base première d'un bon système de contrôle interne réside dans l'environnement mis en place par le bénéficiaire.
Cet environnement de contrôle englobe:
l'intégrité, la déontologie et le comportement des cadres;
le style de gestion de la direction du projet;
le dévouement et la compétence de la direction du projet;
la structure organisationnelle et l'attribution des responsabilités et de l'autorité;
les politiques et pratiques en matière de ressources humaines.
En mettant en place l'environnement de contrôle, la direction du projet «donne le ton» à l'ensemble de l'organisation, et contribue à sensibiliser son personnel à l'importance des contrôles. De même, en valorisant l'intégrité, l'éthique, la transparence, la compétence et le souci d'appliquer de bonnes pratiques de gestion, par exemple, la direction crée un cadre favorisant la discipline et la structure.
Le référentiel de contrôle interne élaboré par le «Committee on Sponsoring Organizations» de la Commission Treadway (COSO) est actuellement le cadre le plus largement accepté.
Ce référentiel définit plusieurs niveaux et axes de contrôle interne:
l'environnement de contrôle interne;
la définition d'objectifs;
l'évaluation et la gestion des risques;
les activités de contrôle;
la communication;
le suivi.
…
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
MODULE 1
PROBLÈME SPÉCIFIQUE : PROJETS
MULTISITES/MULTIPARTENAIRES
Les projets multisites sont souvent gérés par plusieurs partenaires indépendants, chacun possédant sa propre structure de contrôle interne.
Dans ce cas, il est fréquent qu'une entité unique dirige et coordonne le projet dans son ensemble.
Dans les contrats portant sur des actions externes financées par l'UE, l'entité dirigeante du projet est généralement le bénéficiaire principal, lequel est considéré comme le responsable du projet dans son ensemble.
L'entité dirigeante (de coordination) d'un tel projet est généralement jugée responsable en cas de mauvaise exécution de certaines activités par les partenaires de projet.
Afin de limiter ce risque, le bénéficiaire principal (coordinateur) devrait envisager de prendre les mesures suivantes: lors de la conception du projet, évaluer si les entités participantes disposent de mécanismes de contrôle interne adéquats, conformément aux principes généraux exposés dans le présent module;
pendant l'exécution du projet, assurer un suivi étroit des performances des partenaires du projet, afin de s'assurer que leurs contrôles internes restent adéquats et qu'ils conservent la maîtrise de l'exécution;
à intervalle régulier en cours de projet, obtenir des copies et/ou vérifier les registres comptables et pièces justificatives portant sur les activités gérées par les entités participantes, afin de s'assurer qu'ils répondent aux exigences contractuelles.
MODULE 1 - CONTRÔLE INTERNE
OUTILS ET MODÈLES
…
MGF - MODULE 1 - LISTE DE CONTRÔLE «CONTRÔLES INTERNES»
Les bénéficiaires sont encouragés à utiliser la liste de contrôle «Contrôles internes» proposée avec ce manuel.
Les contrôles internes s'inscrivant dans la durée, il est vivement conseillé aux bénéficiaires de prendre le temps de régulièrement mettre à jour leurs réponses à la liste de contrôle.
MODULE 1
CONTRÔLEINTERNE
MODULE 2DOCUMENTATIONARCHIVAGE
MODULE 2 - DOCUMENTATION, CLASSEMENT ET ARCHIVAGE
Histoire vraie
L'objectif du projet «Développement agricole dans la province de San Theodoro» consistait à construire des silos à grains dans quelque 250 villages de la province.
Au cours d'un audit lancé par l'Administration contractante, les auditeurs ont découvert que les registres comptables du projet, conservés dans les bureaux du bénéficiaire sis dans le chef-lieu de la province, s'appuyaient sur les listes des dépenses envoyées par les villages, qui synthétisaient les quantités et le coût des matériaux utilisés. Cependant, les pièces correspondantes étaient conservées dans les 250 villages.
Les auditeurs se sont aussi rendu compte que les pièces étaient archivées dans des sacs (plusieurs sacs par village). Les documents contenus dans chaque sac ne comportaient aucune référence croisée aux listes de dépenses envoyées par les villages, et n'étaient pas classés. De nombreuses pièces liées à l'achat de matériaux avaient été obtenues auprès de fournisseurs locaux, dont la plupart étaient de très petites entreprises rurales, qui n'établissaient pas de factures ou de reçus valables.
Ce qui s'est passé: les auditeurs ont soumis à l'Administration contractante une non-opinion, indiquant que le rapport financierdu projet était invérifiable faute d'une piste d'audit adéquate et d'une documentation suffisante. En conséquence, l'Administration contractante a décidé de mettre un terme au contrat.
Sommaire :
Introduction et présentation ............................ 2
Module 1 - Contrôle interne ….......................... 10
Module 2 - Documentation, classement et archivage ............... 20
Module 3 - Passation de marchés .................. 36
Module 4 - Gestion des actifs .......................... 48
Module 5 - Gestion des salaires et enregistrement du temps ................ 62
Module 6 - Trésorerie et gestion bancaire .................... 76
Module 7 - Comptabilité .................... 86
Module 8 - Reporting financier ........................ 104
Annexe - Glossaire .............................. 115