La finance publique cours approfondi

La finance publique cours approfondi

Section 1 :   LES NOTIONS DE FINANCE PUBLIQUE

Les finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet l’étude des règles etdes opérations relatives aux deniers publiques. Les finances publiquesdéterminent l’ensemble desressources et des charges qui se rapportent à l’activité des personnes publiques: l’Etat, collectivitésterritoriales, EPN, organisations internationales telles que l’ONU, les établissements publics internationaux tels que le FMI, la banque mondiale, l’UEMOA etc…

Les finances publiques peuvent se définir comme la science qui étudie les moyens d’action financiers permettant aux personnes morales de droit public d’intervenir dans la vie économique et sociale. Ayant pourobjet les deniers publics, les finances publiques s’opposent aux finances privées qui elles ont pour objet l’étude de la richesse dont dispose les particuliers ou les collectivités privées ou plus généralement de la richesse utilisée suivant les procédures de droit privé. Sans doute existe-il entre les finances publiques et les finances privées une certaine parenté.

Elles soulèvent les unes et les autres des problèmes analogues: problème de l’établissement d’un budget, problème de mise en œuvre, problème de la limitation des dépenses, problèmes des ressources ordinaires et extraordinaires, problème de contrôle de comptabilité, de trésorerie etc... Tous ces problèmes permettent de rapprocher les finances publiques des finances privées. Cependant au-delà de ces affinités ils existent des différences fondamentales entres les deux types de finances. Une de ces différences repose sur le fait que l’Etat dispose de la contrainte pour se procurer des recettes par le biais du prélèvement fiscal. Une autre différence c’est que les finances publiques constituent un instrument de réalisation de l’intérêt général alors que les finances privées sont exclusivement orientés vers le profit, vers la réalisation de bénéfice. La troisième différence concerne le montant des finances publiques. La masse des finances publiques est beaucoup plus importantes que celles des finances privées dont dispose un simple particulier.

Même si toutes ces caractéristiques permettent de différencier les finances publiques des finances privées, il n’en demeure pas moins qu’il existe au sein même des finances publiques des difficultés de concepts, d’approches qui rendent difficile la compréhension des finances publiques. C’est pourquoi, il nous parait opportun pour mieux de cerner la notion de finances publique de l’étudier dans un premier temps par rapport à la notion générale de budget.

Paragraphe 1 :                   La notion générale de budget

On parle couramment du budget de tel ou tel organisme public. Mais les notions fondamentales utiliséesen finances publiques sont à la fois équivoque, ambiguës et mal explorées de telles sortes qu’elles soulèvent des difficultés incontournables. Par exemple, la notion de dépense en finance publique est une notion qui recouvreplusieurs sens selon la nature, l’emploi ou la destination des deniers de l’Etat. Il peut s’agir d’un emploi temporaire, définitif ou virtuel selon les cas. Tel est le cas du transfert gratuit d’un immeuble appartenant à l’Etat. Ce transfert est non seulement une dépense en nature mais également en don. On parle également de dépenses fiscales à propos non seulement des exonérations accordées mais de toutes les dispositions fiscales qui ont des incidences financières sur le budget de l’Etat.

Aujourd’hui on parle couramment d’impôt négatif en ce qui concerne les allocations que l’Etat avance à certaines catégories sociales ; il en est de même pour l’emprunt qui est une opération de donation d’argent. Il s’agit non seulement d’une recette mais également un engagement de dépense.

Comme vous le voyez, la notion de budget n’est ni simple ni claire. Si nous voulons concevoir clairement le budget de l’Etat il faudra tenir compte de son particularisme par rapport au budget des autres personnes publiques.

A- Le budget  de l’Etat au sens matériel

Au sens général ou matériel, le concept de budget correspond à l’acte qui comporte les dépenses et lesrecettes.C’est le plan des recettes et des dépenses que l’on prévoit d’effectuer au cours d’un laps de temps. Le budget de l’Etat sous cet angle est l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat au cours d’une période donnée.

Le budget s’analyse en un acte matériel permettant la mise en œuvre du plan financier de l’Etat pourl’année à venir. Evoquant dans ce sens le budget pour tel ou tel organisme, on fait allusion à l’application del’acte qui a vocation à contenir l’ensemble des dépenses et des recettes de cet organisme.

B- Le budget de l’Etat au sensformel

Pendant longtemps et traditionnellement, on a désigné par budget de l’Etat non seulement le budget de l’Etat c’est-à-dire l’acte qui prévoit les dépenses et les recettes de l’Etat mais aussi l’acte juridique qui arrête ce plan de recettes et de dépenses dans un acte unique prévu par l’article 4 de la loi organique relative auxfinances publiques du 31 Décembre 1859 «le budget englobe la totalité des charges et des ressources del’Etat dans un compte unique intitule budget général ».

Le budget est l’acte par lequel sont prévu et autorisé les dépenses et les recettes annuelles de l’Etat. De nature spécifique, l’acte budgétaire en ce qui concerne l’Etat doit être denature législative.Lebudget de l’Etat doit être autorisé par le Parlement, celui-ci est le seul maître du budget de l’Etat. Il vote seulet c’est avec son autorisation que l’on parle de loi de finance. Le vote du Parlement permet de distinguer le budget de l’Etat de celui des autres organismes publics. Une fois votée le budget de l’Etat devient loi definance.

Les lois de finances sont des actes juridiques qui contiennent des dispositions ayant une force exécutoire. De nature spécifique ou législative,les lois de finances sont des actes juridiques qui déterminentpour chaque année la nature, le montant et l’application des ressources et des charges de l’Etat compte tenu de la conjoncture économique et de l’équilibre financier (article premier de la loi organique n° 59-249 du 31 décembre 1959). La loide finance constitue par conséquent l’élément juridique qui autorise, pourchaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges décrites par le budget. Le budget est quant à luil’acte, le support matériel, la partie comptable de la loi de finance constituée par l’ensemble des comptes qui décrivent de façon exhaustive pour une année civile toutes les charges et toutes les ressources permanentes de l’Etat.

Paragraphe 2 :                   Les différentes catégories de loi de finance

Il y a trois catégories de loi de finance :

-          La loi de finance de l’année ;

-          Les lois de finance rectificatives ;

-          La loi de règlement.

A- La loi de finance de l’année

Elle assure la détermination générale a priori des charges et des ressources de l’Etat. Elle constitue le document initial qui ouvre le cycle budgétaire. Elle a un caractère obligatoire pour les ressources et non obligatoire pour les dépenses. La loi de finance doit être votée au plus tard le 31 décembre de l’annéeprécédant l’exercice.

B- Les lois de finances rectificatives

Encore appelé collectifs budgétaires, les lois de finances rectificatives interviennent et sont votées encours d’année.Elles permettent d’apporter des rectificatifs à la loi de finance initiale.Elles peuvent enprincipe seules en modifier toutes les dispositions.

C- La loi de règlement

La loi de règlement clôt le cycle budgétaire et constate les résultats financiers de chaque année civile.Elle permet d’approuver les différences entre les prévisions et les résultats d’exécution de la loi definance de l’année complétée le cas échéant par les lois de finances rectificatives. Elle est en quelque sorte uneloi de finance-bilan. Son vote équivaut à un quitus donné au gouvernement par le Parlement.

Section 2 : L’INFLUENCE DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE DEVELOPPEMENT

Dans la conception moderne des finances publiques, on admet que l’Etat peut et doit intervenir dans le domaine économique, social et politique. On admet également que les dépenses publiques doivent cesser d’être neutre. Etant les nerfs de la République, les finances de l’Etat déterminent et exercent par le biais du volume des dépenses publiques une influence certaine sur le niveau du développement économique et social. Le budget devient alors un instrument privilégié des politiques économiques et sociales.

Paragraphe 1 :                   Budget, instrument de politique économique et sociale

Dans le cadre de l’Etat interventionniste, les finances publiques ont perdues leur autonomie par rapport à l’économie générale. Elles ne sont plus objectivement neutres. Et cela s’explique par la multiplication des taches, des interventions de l’Etat qui a entrainé un accroissement du volume des dépenses publiques.

La dépense publique est devenue un des éléments de la direction de l’économie. C’est un élément particulièrement apprécié en raison de la souplesse de son action. Ainsi à côté des procédés d’interventionautoritaires (les prix imposés, la taxation) ou les procédés de gestion directe (la nationalisation des secteurs économiques), il est possible d’utiliser des procédés d’intervention financières. Parmi ces procédés, l’action par la dépense publique telle que la subvention des travaux, les commandes, etc. jouent un rôle de premier plan à côté de l’action fiscale. En effet la dépense publique devient un des instruments privilégiés de l’économie concertée et elle permet de financer des objectifs de développement. Tout aussi important est l’apport du budget de l’Etat dans le domaine social.

Paragraphe 2 :                   Budget, instrument d’intervention au plan social

La dépense publique joue également un rôle important dans la réalisation des objectifs sociaux. Avec le développement des activités de la puissance publique de nouvelles catégories de dépenses publiques à caractère social notamment se sont développé à côté des charges traditionnelles. Sous la pression des doctrines sociales, l’Etat opère des transferts de revenus qui ont pour but d’égaliser les conditions sociales des membres composant la communauté nationale.

Par le versement de subventions économiques à des produits de premières nécessités ou à des entreprises présentant un intérêt d’un point de vue social (SOTRA), elles font baisser artificiellement le prix du bien ou le service utilisé par des couches sociales modestes. Les aides attribuées aux économiquement faibles, les allocations sociales diverses, les dépenses de santé publique provoquent un transfert de revenus au profit de certains groupes sociaux. Toutes ces dépenses publiques tendent plus généralement à améliorer les conditions de vie des populations et à remédier aux inégalités sociales. Le montant de ces dépenses est en augmentation régulière chaque année.

L’élaboration de la loi de finance répond à une double préoccupation : celle de la prévision et celle del’autorisation des ressources et des charges de l’Etat. Elle correspond à une nécessité entièrement autonomede celle de faire autoriser les dépenses et les recettes de l’Etat par l’Assemblée Nationale. La prévision et l’autorisation des recettes et des dépenses de l’Etat posent de ce point de vue trois sortes de problèmes :

-          Un problème politique qui consiste pour l’Etat à choisir une politique générale ainsi que les dépensesqui permettent de mettre en œuvre cette politique en tenant compte des possibilités de financement.

-          un problème technique qui consiste à regrouper dans un même budget les recettes et les dépenses et àles présenter de façon claire au Parlement en vue de leur autorisation.

-          un problème juridique :le sens et la portée de l’autorisation donnée par les députés lors du vote de laloi de finance.

Chapitre 1 : LOI DE FINANCE, PLAN DES INTERVENTIONS FINANCIERES DE

L’ETAT DANS LA VIE NATIONALE

Du fait de l’accroissement des charges publiques, il y a eu une évolution, un changement dans les rapports de la finance publique avec l’économie nationale. On note également une évolution quant au rôle du budget. Ainsi le droit budgétaire est passé d’un droit de gestion financière à un droit d’intervention dans le domaine économique et social et tous les gouvernements sont obligés de rationaliser leur choix vu l’accroissement des dépenses publiques.

Section 1 :                                   L’EVOLUTION DU ROLE DU BUDGET

L’évolution du rôle du budget est liée directement à l’évolution du rôle de l’Etat. Cette évolution correspond à deux étapes.

Paragraphe 1 :                   La prévision budgétaire classique

Elle se caractérise essentiellement par deux traits. D’abord elle et était en quelque sorte le support des prérogatives financières du Parlement. Ensuite, elle se présentait comme un inventaire des besoins en argent estimé nécessaire par le gouvernement pour faire fonctionner les services publics de l’Etat.

A- Prévision budgétaire, support des prérogatives financières du Parlement

Par le passé, la prévision budgétaire avait essentiellement pour objet de permettre au Parlement d’exercer sa compétence d’autorisation des dépenses et des recettes. Compte tenu du rôle limité de l’Etat au fonctionnement des services publics traditionnels, de l’administration générale, de la police, de la justice, de la sécurité extérieure, la prévision budgétaire avait pour objectif essentiel un certain aménagement du pouvoir financier dans l’Etat : le gouvernement effectuant des dépenses et de recettes et le Parlement devant les autoriser. Il fallait que le premier dresse un état prévisionnel en vue d’obtenir une autorisation du second.

L’idée essentielle mise en exergue ici était de permettre au parlement d’autoriser le gouvernement à prélever l’impôt. Cette compétence du Parlement pour être efficace devait être en même temps une compétence de décider du bien-fondé de la contribution publique sollicité par le gouvernement. C’est ainsi qu’est né leprincipe du consentement de l’impôt. Ce pouvoir de consentir à l’impôt trouve son fondement dans ladéclaration universelle des droits de l’Homme et du citoyen en sonarticle 13«pour l’entretiende la forcepublique, et pour les dépenses de l’administration, une contribution commune est indispensable et doit être également répartie entre tous les citoyens en raison de leur faculté ».

Mais pour l’acceptation de la contribution par les citoyens, l’article14 dit ceci « tous les citoyens ont ledroit de constater par eux même ou par les représentant la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quantité, l’assiette le recouvrement et la durée ».C’est ainsi qu’est consacré le principe de consentement à l’impôt.

B- Prévision budgétaire et inventaire des besoins

Autrefois la prévision des activités financières de l’Etat pour l’année à venir avait un caractère assez simple. L’Etat était simplement cantonner à son rôle purement formel par rapport à l’économie nationale. Il devait faire régner l’ordre entre les individus, arbitrer les conflits sans intervenir dans les relations économique.

Dans ce contexte, la vie financière de l’Etat présentait par rapport à la vie économique du pays une certaine autonomie. Le budget devait être donc voté en équilibre absolument parce qu’il était réduit essentiellement à l’inventaire des besoins en argent de l’Etat pour faire fonctionner quelques services publics indispensables.

Qu’en est-il aujourd’hui de la prévision budgétaire ?

Paragraphe 2 :                   La prévision budgétaire à l’heure actuelle

Dans le contexte d’interventionnisme, la prévision budgétaire présente des caractères radicalement différents de ceux qui étaient les siens précédemment. D’une part, la prévision budgétaire devient non seulement le support de l’autorisation parlementaire mais également un instrument indispensable du gouvernement. D’autre part, elle consiste de nos jours à élaborer un plan des interventions financières de l’Etat dans la vie nationale.

A- Prévision budgétaire, plan des interventions financières de l’Etat dans la vie nationale

L’impact de l’intervention de l’Etat par le biais de la dépense publique sur l’économie et la société est déterminant. Les dépenses publiques par leur masse, leur rythme d’évolution, leur nature économique, leur répartition entre les secteurs professionnels et les catégories sociales ont un rôle déterminant sur l’activité du pays, l’extension et l’orientation de son économie. Les dépenses publiques ont de ce fait subi un accroissement.

B-  Prévision budgétaire, instrument indispensable de gouvernement dans l’Etat moderne

La planification financière s’impose de nos jours non pas seulement pour permettre au Parlement d’exercer son pouvoir traditionnel d’autorisation mais pour permettre à l’Etat d’atteindre efficacement ses objectifs d’expansion économique et de progrès social. Aucun Etat ne peut se passer aujourd’hui d’une planification de ses interventions. Même si l’exécutif est entièrement maitre des décisions financières, il devrait prendre ses décisions sous la forme où elles sont actuellement c’est-à-dire sous la forme d’un plan d’ensemble périodique.

La dépense publique est conçue comme un moyen d’intervention sur les plans économiques et sociaux. Si elle continue à financer les charges administratives traditionnelles de l’Etat, elle doit également servir à accroitre la capacité de production de l’économie ou à redistribuer des revenus à des catégories sociales défavorisées.

L’impôt est également considéré comme un procédé d’intervention au service de l’Etat. S’il continue à assurer la couverture des dépenses publiques, il doit également permettre une certaine égalisation des conditions sociales. Le budget devient par conséquent un instrument de politique social par le biais des ressources publiques. Par l’utilisation judicieuse des dépenses et des recettes, le budget d’un Etat devient une immense vitre qui prélève par l’impôt une partie du revenu national et le redistribue dans la dépense en considération d’objectif économique ou sociaux.

Les mécanismes budgétaires deviennent des moyens perfectionnés d’intervention que le gouvernement utilise pour atteindre ses objectifs de développement. Dans cette conception nouvelle du budget de l’Etat, on a tendance à penser que l’idée d’un équilibre économique général tend à se substituer à la notion classique d’équilibre financier.

En vérité les deux notions n’ont pas le même contenu. L’équilibre dans la pensée classique signifiait l’égalité mathématique du montant des dépenses et du montant des recettes alors que l’expression équilibre économique correspond à l’idée d’un ordre économique jugé souhaitable dans la vie économique. Elle correspond à l’idée d’une certaine harmonie entre les différents éléments de la vie économique. Aujourd’hui le budget correspond à l’existence et aux besoins d’une procédure de prévision financière dans l’Etat dont l’autorisation parlementaire n’est qu’une modalité. C’est donc l’exigence d’une planification de la vie financière de l’Etat qui constitue à l’heure actuelle le point de départ. Désormais le gouvernement élabore des prévisions budgétaires parce qu’il le faut et le Parlement les autorise dans la mesure où il en a les pouvoirs.

Section 2 :                   LE CHOIX OPTIMAL DES DEPENSES PUBLIQUES

Quel que soit la richesse d’un Etat, les ressources sont toujours limitées d’où l’impérieuse nécessité de faire un choix entre les multiples dépenses. La côte d’Ivoire a tenté de rationaliser le choix de ses dépenses par une politique de planification et de programmation de ses dépenses. Le plan étant l’instrument qui détermine les choix stratégiques et les objectifs à moyen et long terme de développement économique social et culturel de la nation ainsi que les moyens nécessaire pour les atteindre.

Paragraphe 1 :                             La rationalisation des choix budgétaires

Paragraphe 2 :                             Les implications financières du plan

La valeur des implications financières du plan doit être examinée à un double point de vue. D’une part au point de vue juridique, d’autre part au point de vue politique

A- Au point de vue juridique

Au plan de vue juridique, Le plan même voté par l’assemblée Nationale n’est pas une loi ordinaire. Il n’a même pas une valeur juridique impérative, il fixe simplement les objectifs et les mesures à mettre en œuvre pour les atteindre. Il a un caractère indicatif et il est dépourvu de toute force contraignante. Le plan n’a aucune conséquence sur le budget. Comme on peut le constater dans l’article 1de la loi organique de 1959 qui précise que «les plans approuvés par l’assemblée législative définissant les objectifs à long terme ne peuventdonner lieu à des engagements de l’Etat que dans les limites déterminées par les autorisations de programme votée dans les conditions fixée par la loi ». Il est écrit à l’indicatif présent, futur, jamais à l’impératif.

L’Etat est lié que dans la mesure où il accepte de l’être par la conclusion d’un contrat du plan. Une fois conclue le gouvernement peut encore méconnaitre les stipulations du contrat. La faible autorité juridique du plan exige que pour certains secteurs particuliers, des autorisations de programme aient été votées ainsi que l’exige l’article 2 de la loi organique de 1959« seul les dispositions relatives aux autorisations de programmepeuvent engager l’équilibre financiers des années ultérieures. Mais les lois de programme ne peuventpermettre d’engager l’Etat à l’égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenu dans la loi de finance de l’année ». De ce qui précède, on peut conclure que juridiquement le plan et lesautorisations de programme ne lient pas strictement les pouvoirs publics.

Qu’en est-il de la valeur du plan au plan politique ?

B- Au plan politique

Au plan politique, le plan peut avoir une influence dans la mesure où l’Etat s’engage à mettre en œuvre une certaine politique générale. Envers les pouvoirs publics, le plan fait figure de sorte de charte économique. Si juridiquement il conserve la possibilité de s’en écarter, il devient difficile pour les pouvoirs publics de ne pas réaliser les objectifs contenu dans le plan car le cadre imposé par le plan aux dépenses publiques spécialement aux dépenses d’investissement et aux dépenses de transfert sans être juridiquement impératif ne lie pas moins politiquement les autorités gouvernementales et parlementaires dans la répartition et la fixation des masses des dépenses publiques. C’est ce qui explique l’obligation des pouvoirs publics vis-à-vis du plan.

Cependant la politique des dépenses publiques ne doit pas seulement se conformer aux projets économiques fixés par le plan, elle doit se soumettre aussi et surtout aux possibilités financières offertes par les ressources publiques et aux exigences dans l’équilibre financier. D’où la nécessité d’une révision annuelle par une loi de finance.

Chapitre 2 : LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCE

C’est l’aspect technique du travail budgétaire. Le projet de loi budgétaire est préparé par le ministre des finances, c’est là une de ses prérogatives traditionnelles. La prévision consiste à évaluer les recettes et les dépenses dans le cadre d’un projet de loi. Afin de faciliter son examen par les députés, le projet de loi doit être présenté selon certaines règles.

Section 1 :   LES DIFFERENTS ETAPES DE LA PREPARATION DE LA LOI DE

FINANCE

Il existe deux étapes dans la préparation de la loi de finance : la prévision des recettes et des dépenses de l’Etat et la détermination de l’équilibre budgétaire.

Paragraphe1 :                     La prévision des recettes et des dépenses

Dans la prévision des recettes et des dépenses, on procède d’abord par l’évaluation des recettes.

A- La prévision des recettes

La prévision des recettes incombe uniquement au ministre des finances et doit être faite d’une manière aussi précise que possible afin de présenter un budget en équilibre. Pour cela, le ministre de l’économie et des finances doit éviter de majorer ou de minimiser des prévisions. Pour éviter des risques d’arbitraire dans l’évaluation des recettes, on a longtemps préconisé des méthodes d’évaluation automatique. Aujourd’hui toutes ces méthodes sont pour la plupart abandonner pour des méthodes à la fois plus précise et souple.

1-  Les méthodes d’évaluation automatique

La première de ces méthodes est plus connue sous l’expression de la règle de la pénultième année. Elle prend pour base d’évaluation des recettes les résultats du dernier exercice connu. Ainsi pour établir en 2012 le budget de 2013, on prend pour référence les recettes de 2011. En général ce système donne une évaluation insuffisante et se traduit par une évaluation trop faible des ressources. De ce fait il est corrigé par un autre système, le système de majoration.

Dans ce système, on prend pour base d’évaluation le résultat de la pénultième année auquel on ajoute une majoration égale à la moyenne des augmentations de recettes réalisées au cours des cinq dernières années. Toutes ces méthodes ne sont valables qu’en période de stabilité économique. Ces méthodes sont pour la plupart abandonnées pour des méthodes plus souple et précise.

2-  Les méthodes d’évaluation directe

Les méthodes d’évaluation directe utilisées aujourd’hui sont liées aux méthodes de prévision économique. L’évaluation est faite à partir des comptes de la Nation, elle est fondée sur le budget économique qui tente de prévoir ensemble des opérations des agents économiques. Les budgets économiques reposent sur une série d’hypothèses principalement le taux de croissance du PIB et ses composantes (production, importation) ainsi que ses résultats (consommation, exportation, investissement). Le taux de hausse de prix a également une importance essentielle.

B- La prévision des dépenses

Les dépenses sont évaluées directement. Le travail est effectué par chaque ministère en collaboration avec le ministre des finances en tenant compte des indications financières liées au plan. Il est élaboré par la direction générale du budget et des finances. Le cadrage budgétaire présente un tableau d’équilibre qui met en cohérence les engagements de l’Etat et les ressources mobilisable. Le cadrage budgétaire est la présentation synthétique du budget qui fixe les grandes masse de dépense de l’Etat en tenant compte des priorités économiques et sociales du gouvernement ainsi que les engagements intérieurs d’une part et d’autres part des grandes masses de ressources de l’Etat.

Une fois le cadrage budgétaire élaboré, on passe à sa validation. C’est l’étape au cours de laquelle le gouvernement approuve les choix de dépenses et le niveau de ressources mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie à la répartition des enveloppes entre les ministères, institutions et collectivités décentralisées. La détermination des enveloppes budgétaire consiste à traduire les objectifs globaux dans le cadrage budgétaire en objectifs sectoriaux. Les crédits budgétaires sont alloués aux ministères, instituions et collectivités décentralisées en tenant compte du niveau des crédits mis à leur dispositions au cours de la gestion précédente, en tenant compte également du niveau de consommation des crédits attribués au cours de la gestion précédente. On tient également compte des opérations nouvelles mise à la charge par décision du conseil des ministres, par d’autres assemblées décisionnaires ou des engagement pris avec des partenaires au développement et sociaux.

Apres la détermination des enveloppes, intervient la lettre de cadrage du premier ministre. Elle communique aux ministères, institutions et aux collectivités décentralisées les enveloppes budgétaires qui leur sont allouées. Ces enveloppes budgétaires sont ensuite réparties par ces acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte des orientations données par le gouvernement. Ces priorités doivent être contenues dans les enveloppes communiquées. Les besoins complémentaires non couvert par cette dotation peuvent être exprimés.

Ces besoins feront l’objet d’un examen lors des conférences budgétaires. Les choix effectués par ces structures sont transmis à la direction générale du budget et des finances par voie électronique.

Après la lettre de cadrage du premier ministre intervient la tenue des conférences budgétaires avec lesDAAF (Directeurs des Affaires Administratives et Financières). Ces conférences budgétaires permettentd’examiner les propositions de répartition des enveloppes réalisés par les ministères, institutions et collectivités décentralisées. Elles ont pour objet :

-          de vérifier le respect des orientations données dans la lettre de cadrage du premier ministre ;

-          de s’assurer que toutes les unités administratives sont dotées y compris les structures nouvellement crées ;

-          de s’assurer de la prise en compte des engagements antérieurs non encore dénoués ;

-          de s’assurer que les opérations ponctuelles (achat d’ordinateurs, de meubles, etc..) de la gestion précédente ne sont pas systématiquement reconduites ;

-          d’analyser les justifications des demandes éventuelles de crédit complémentaire.

Après la tenue de la conférence budgétaire, nous avons l’arbitrage et l’édiction du projet de budget. Au terme des conférences budgétaires, la direction générale du budget et des finances fait une synthèse des demandes complémentaires et effectue des modifications appropriées accomplis lors des arbitrages. Ceci permet d’arrêter les montants des crédits alloués à l’ensemble des structures. Un avant-projet de budget est alors édicté et présenté au ministre en charge du budget. Celui-ci après un arbitrage arrête le niveau global du budget qui est ensuite soumis à l’approbation du conseil des ministres. L’adoption du projet de budget par le conseil des ministres marque la fin de l’intervention de pouvoir exécutif dans le processus d’élaboration du budget. Le projet de budget ainsi validé est transmis à l’Assemblée Nationale pour son adoption.

Paragraphe 2 :                   La détermination de l’équilibre financier

L’ajustement des recettes et des dépenses pose le problème de l’équilibre budgétaire. Aujourd’hui on observe une évolution et un certain assouplissement dans la règle.

A- La notion classique de l’équilibre budgétaire

Le principe de l’équilibre financier signifie que le montant des dépenses doit être égal à celui des recettes. Ce principe qui traduit l’égalité mathématique entre les dépenses et les recettes était la règle d’or de la gestion financière. Ainsi, tout budget devait être présenté en équilibre. Mais cette règle qui s’impose encore aujourd’hui aux collectivités décentralisées et aux établissements publics est d’une application moins rigoureuse en ce qui concerne les dépenses et les recettes dans la présentation du budget de l’Etat.

Compte tenu de l’évolution des finances publiques liées à celle de l’Etat, la notion de l’équilibre budgétaire a également subit une évolution. L’équilibre financier ne signifie plus nécessairement une égalité mathématique entre les recettes et les dépenses de l’Etat.

B- La notion actuelle/moderne du principe

L’expression d’équilibre financier ne doit plus être entendue de la même manière que la notion classique d’équilibre. L’équilibre financier ne doit plus avoir le même contenu que la notion classique. La règle de l’équilibre arithmétique des dépenses et des recettes ne pouvait être conçue que dans le cadre d’une prévision budgétaire d’essence purement financière et comptable. À partir du moment où le budget représente non plus un inventaire de besoins à satisfaire mais un plan d’intervention sur la vie économique et sociale, sa structure ne peut plus être fixée à priori. Dans la pratique, on observe une évolution et un certain assouplissement dans le principe. L’équilibre budgétaire dépend ici des objectifs et des résultats que l’Etat veut atteindre dans tel ou tel secteurs de la vie socio-économique de la Nation. On constate à cet égard que certains budgets présentés et votés en équilibre peuvent aboutir à un déficit lors de leur exécution.

Par ailleurs l’équilibre budgétaire peut être artificiel. Certains gouvernements excluent du budget des dépenses dites extraordinaires financées par l’emprunt ou confient certaines dépenses à des organismes autonomes. Mais loin d’être une remise en cause du principe, cette évolution constitue une avancée et se manifeste à travers deux thèses : la thèse du déficit systématique et la thèse du budget cyclique.

1-  La thèse du déficit systématique

L’équilibre rigoureux du budget a été pendant longtemps considéré comme la marque d’une saine gestion financière. Actuellement on tend à soutenir qu’un déficit budgétaire peut être sous certaines conditions un signe de bon développement de l’économie. Ce revirement de pensée économique soutenu notamment par l’économiste KEYNES repose sur deux arguments :

-          Le déficit de l’Etat n’est pas un mal en soi quand celui-ci n’appauvrit pas la Nation. Ce qu’il fautcraindre c’est le déficit de la balance des paiements parce qu’il entraine une fuite de richesse vers l’extérieur. Le déficit de l’Etat profite aux particuliers car pendant la période de dépression économique le déficit peut être toléré si cela n’entraine un endettement excessif et une inflation généralisée. Ce déficit permet au contraire une reprise de l’activité économique par le jeu du multiplicateur d’investissement. Lorsque l’Etat décide de financer par le déficit de grands travaux, il verse des sommes d’argents aux entrepreneurs titulaires des marchés des travaux. Ceux-ci les utilisent pour acheter les matières premières, pour payer les salaires des ouvriers, pour verser des intérêts aux banques et pour accroître leur propre profit. L’augmentation des revenus des diverses catégories sociales entrainent un redémarrage de l’activité économique et à longue échéance un accroissement des rentrées fiscales qui permettront de compenser le supplément de dépenses publiques initialement consenties par l’Etat.

-          Le déficit budgétaire peut être intéressant pour l’Etat lui-même. Il est important d’admettre en période de récession économique un certain déséquilibre budgétaire à condition de réaliser un niveau d’activité assurant le plein emploi des facteurs de production et spécialement de la main d’œuvre. Mais ce déficit budgétaire n’est légitime que dans la mesure où il permet d’atteindre le plein emploi des capacités de production du pays. Celui-ci une fois atteint, il est conseillé de revenir à un rigoureux équilibre budgétaire.

A partir de l’apport keynésien, on a élaboré de multiples théories relatives aux rapports entre l’équilibre budgétaire et l’économie. Parmi celle-ci la théorie du budget cyclique est la plus connue.

2-  La thèse du budget cyclique

Avec ce système, on admet un déficit budgétaire temporaire, à condition qu’il soit compensé les années suivantes par des excédents budgétaires. Mais le problème que pose cette théorie est celui de prévoir la durée des cycles. Une autre difficulté qu’il faut relever vient du fait qu’en cas d’excédent budgétaire, les gouvernements ont tendance à dépenser exagérément.