Cours complet sur l’economie et finances publiques

Cours complet sur l’économie et finances publiques

ECONOMIE ET FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION GENERALE

Définition générale des finances publiques

L’expression finances publiques désigne à la fois les dépenses et les recettes relatives aux différentes activités publiques , construites à partir des finances de l’état puis étendues aux autres personnes publiques comme les collectivités locales.

Elles comprennent les dépenses : leur étude permet de connaître les objectifs et les priorités d’une personne publique.

Elles comprennent aussi les ressources : impôts, prélèvement obligatoires, emprunt public.

Le trésor public est au centre de l’organisation des finances publiques. Le trésor manipule les fonds publics et exécute les budgets publics . Il gère aussi la dette publique et intervient sur les marchés financiers et monétaires.

Avec la crise des années 30, on a eu une conception économique des finances publiques. Les idées de KEYNES défendent l’intervention de l’état dans la vie économique.

Définition économique

L’étude des finances publiques est l’étude des moyens par lesquels l’état cherche à réaliser des interventions dans le domaine économique et social, en même temps que la couverture de ses dépenses par des recettes. Cette définition est restrictive.

Définition de RAYMOND BARRE

Les finances publiques traduisent un effort et une volonté : il s’agit de consacrer collectivement une partie de la richesse nationale à l’intérêt général et exprimer la solidarité qui relie les citoyens entre eux.

DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES

Il faut distinguer finances publiques et finances privées et de finances de l’état.

En France, il existe une tradition centraliste ( Colbertiste) et on considérait que les finances publiques étaient synonyme de finances de l’état. Cette affirmation est erronée car l’état n’est pas la seule morale publique. En effet, il faut tenir compte des finances des collectivités, des établissements publics, des entreprises publiques et des organismes publics. Il y a cette confusion en France car l’autonomie financière des autres personnes publiques que l’état est très souvent imparfaite. En effet, les collectivités font très souvent appel à l’aide de l’état.

Le secteur qui tend à devenir le secteur financier le plus important est le secteur des organismes sociaux. La gestion financière des dépenses de la protection sociale est placée sous la responsabilité d’organismes indépendants de l’administration publique. Mais, on ne peut pas exclure les dépenses de ce secteur des dépenses publiques : les cotisations sont obligatoires et l’état exerce un contrôle sur ce secteur. De plus, l’état intervient souvent pour rétablir l’équilibre financier de ce secteur.

Il existe 4 secteurs dans les finances publiques :

-          secteur étatique

-          secteur collectivistes ou secteur décentralisé

-          secteur public industriel et commercial

-          secteur de la protection sociale

Les finances publiques couvrent un domaine large : la somme des fonds représente plus de 50% des dépenses et des recettes du pays. Les finances publiques et les finances privées sont donc à peu près égales.

Distinction entre finances publiques et finances privées :

-Les points communs : Les personnes privées comme les personnes publiques doiventrésoudre des problèmes financiers. Mais, ces problèmes sont différents. Cependant, certains particuliers ont des revenus plus importants que ceux de certaines collectivités. De plus, une entreprise privée doit comme l’état assurer, financer ses dépenses..

-Les différences, spécificités des finances publiques : Les différences tiennent à la nature desobjectifs ( privé ou public).Toutes les actions de l’état sont dominées par la notion de service public et non un intérêt particulier. Les notions de coût de rendement n’ont pas la même portée pour des personnes privées ou publiques. Les personnes privées y sont très attentives : elles maximisent. A l’inverse, pour les personnes publiques ou l’état, ces notions ne se trouvent qu’au second plan car l’objectif primordial est d ‘assurer la bonne marche des services publics. Les responsabilités publiques sont plus étendues que celles des personnes privées. Elles sont plus diffuses.

Il existe aussi des différences avec les moyens utilisés : l’état dispose de moyens de contraintes et de persuasion. Il a un pouvoir d’imposition pour trouver ses recettes. De plus, la solvabilité de l’état nation permet d’emprunter plus facilement.

Il existe également des différences sur les méthodes de gestion : Dans le secteur privé, chacun est libre de déterminer ses dépenses et recettes. Pour le secteur public, il doit tenir des règles très strictes : avant le début de chaque années civiles, les autorités doivent prévoir le montant des dépenses et celui des recettes pour l’année future. Cela est rigide car la prévision doit être établi par l’organe exécutif puis doivent être autorisés par l’organe délibératif. Le budget est en effet voté par les parlementaires. Lors de l’exécution du budget, les dépenses et les recettes sont systématiquement contrôlées. La constitution prévoit , qu’en cours d’année le gouvernement peut demander une modification : c’est une loi de finance modificative.

LES GRANDS PROBLEMES DES FINANCES PUBLIQUES

-          Choix des dépenses : les décideurs publics doivent se demander quelle doit être la masse totale des dépenses et comment les répartir.

è Détermination de la masse et détermination des dépenses qui doivent être prise en charge par l’état et le secteur privé : Cette détermination dépend de l’idéologie dugouvernement qui décide du budget. La tendance actuelle est une réduction de la masse : une plus grande partie des dépenses est assuré par le secteur privé. Il faut pouvoir faire la différence entre les besoins à satisfaire par les publics et les privés. En théorie, le besoin public est un besoin de collectivité dont la satisfaction représente une utilité pour le groupe. En pratique, la distinction est plus difficile : ce sont les autorités politiques qui décident si le besoin est privé ou public.

è La répartition : les dépenses peuvent être affectées à de nombreux objectifs. Lesautorités doivent choisir. On peut donner la priorité aux dépenses sociales, ou à l’investissement public ou aux dépenses de fonctionnement.

- Le choix des ressources :

è L’importance des ressources : cela concerne les impôts. Il n’y a pas forcément de lienentre les dépenses et les impôts. En effet, en période d’expansion, les dépenses peuvent augmenter sans qu’il soit nécessaire d’augmenter les impôts. Le rendement des impôts augmente sans que le taux d’imposition augmente mécaniquement. Le choix est difficile en période de récession : les impôts baisse alors qu’il faudrait qu’ils augmenter les dépenses.

è Répartition des ressources : impôt, cotisation sociales, emprunt public. En pratique, lesgouvernements sont de plus en plus limités dans le choix des ressources. Dans une période de récession ou près électorale, on ne peut pas augmenter les taux d’imposition. Dans ce cas, on a recours à une autre solution : déficit budgétaire. Mais, en Europe, il est impossible de laisser courir son déficit. Il reste l’emprunt public. Mais, ici, le problème est la croissance de la dette publique.

CHAPITREI :L’EVOLUTIONDESFINANCES

PUBLIQUES

SECTION I : La période classique :1815-1914

I. Le cadre politique et idéologique

Sur le plan politique, on a le développement du régime parlementaire. Sur le plan économique, on a la prédominance du libéralisme.

1.  Sur le plan politique

Entre 1815 et 1830 , le régime politique français est dominé par l’opposition entre deux forces sociales : l’aristocratie et la bourgeoisie. Cela a une conséquence sur le plan des institutions : il y a une lutte entre le pouvoir royal et le parlement qui reflète les intérêts de la bourgeoisie. Sur le plan économique, la bourgeoisie s’installa de plus en plus depuis la révolution. L’aristocratie détient encore l’appareil administratif. Pour asseoir sa domination, la bourgeoisie va essayer petit à petit de contrôler l’état et l’administration avec le régime parlementaire. A l’époque, toutes les règles budgétaires vont avoir pour objectif de limiter le pouvoir de l’administration.

2.  Sur le plan économique

Au 17 et 18^ème siècle, on a une politique de contrôle autoritaire des activités économiques : Mercantilisme. La bourgeoisie s’insurge. On passe à une idéologie libérale : thèses des Physiocrates : laisser faire, laisser passer. L’état doit laisser l’industrie et le commerce se développer correctement. Cependant, l’activité de l’état se développe dans certains domaines. Son intervention doit assurer le respect des règles du « mécanisme du marché ». L’état peut intervenir s’il ne fausse pas les mécanismes de marché : il doit prendre en charge des activités sans profit. Les dépenses publiques se limitent au fonctionnement des services de l’administration, la sécurité publique et les infrastructures collectives.

II. Les caractéristiques des finances publiques de l’époque

Jusqu’en 1914, les finances publiques se réduisent aux finances de l’état. 3 caractéristiques : dépenses limitées, budget présenté en équilibre, les finances sont considérées comme économiquement neutres.

1.  Dépenses limitées

Le 1^er soucis du parlement est d’autoriser le gouvernement à n’effectuer que les dépenses indispensables ou fonctionnement des services publics pour réduire au maximum les impôts. Les dépenses publiques sont néfastes mais incontournables. Elles sont une restriction de la liberté d’action de acteurs privés. De plus, elles sont une amputation du pouvoir d’achat des agents économiques. En effet, quand l’état dépense, il réduit la quantité de biens et de services disponibles pour les agents. Il y a un effet sur les prix car les dépenses doivent être financées par l’impôt : baisse du revenu des agents. Pour les classiques, les dépenses publiques sont totalement néfastes. Les dépenses privées ont une utilité plus grande.

Sur cette période, les dépenses sont modérées : 10 à 15% du revenu national obligatoire pour les fonctions de l’état gendarme.

2.  L’équilibre budgétaire

Avec le développement du contrôle parlementaire, l’exécutif ne peut plus recourir à des techniques hazardeuses pour financer les dépenses. Il ne peut plus faire de manipulations monétaires. Il ne peut pas emprunter car sur un plan théorique l’emprunt est analysé de façon négative. En effet, il diminue la quantité de fonds disponibles des agents privés (épargne) et le taux d’intérêt de l’emprunt risque d’augmenter si l’état emprunte beaucoup. Si l’état est obligé d’emprunter, l’emprunt doit être affecté à des dépenses d’investissement car ces dépenses bénéficieront aux générations futures qui devront payer des impôts plus importants pour rembourser l’emprunt public.

Dans la réalité, les gouvernements successifs ont souvent eu recours à l’emprunt public, qui avant était perpétuel.

Dans cette analyse, l’impôt est aussi néfaste. La seule solution est donc de réduire les dépenses et d’avoir un budget en équilibre.

Il y a un risque d’endettement trop lourd de l’état. En pratique, les budgets n’étaient pas équilibrés automatiquement.

3.  La neutralité des finances publiques

A l’époque, on avait la volonté de ne pas augmenter les dépenses publiques, il faut même les réduire. Leur volume étant limité, les dépenses ne peuvent pas influencer l’orientation de l’activité économique : c’est la neutralité objective.

On défend l’idée de neutralité de l’impôt, d’un impôt équitable : l’impôt ne doit entraîner aucune modification dans la répartition initiale des revenus. On est contre l’impôt progressif mais pour l’impôt proportionnel.

SECTION II : Le développement de l’interventionnisme et la crise des finances publiques : 1914-2000

L’état libéral laisse la place à un état interventionniste. Les finances publiques vont jouer un rôle de plus en plus important dans la régulation de l’économie et dans la redistribution du revenu national. On assise également au développement des finances sociales et des finances de la protection sociale.

Le nouveau contexte

1914-1950 : période de trouble, d’instabilité, de crise en France et dans le monde. Il y a eu 2 transformations importantes :

-          Transformation sur le plan politique : On passe au suffrage universel. Les parlementaires demandent une augmentation des dépenses publiques. L’exécutif prend

le pouvoir de décision. Le ministre des finances veille au respect de l’équilibre économique et financier de l’état. Le gouvernement n’est d’abord intervenu qu’exceptionnellement ( 2 guerres, crise des années 30). Le gouvernement agit par décret. Il y a un déclin du parlement.

-          Transformation économique : la 1^ère guerre mondiale a obligé l’état à prendre en main la vie économique : c’est l’état de guerre. Puis, l’état est devenu un producteur et est de plus en plus intervenu dans le domaine économique.

La crise des finances publiques

1.  Augmentation des dépenses

1913 : 5 milliards de francs

1947 : 1000 milliards

Pour expliquer cette augmentation, il faut tenir compte de l’inflation. Les dépenses ont donc été multipliées par 4 au cours de cette période.

Les causes de cette augmentation sont l’interventionnisme public, le progrès technique. Il y a également une tendance naturelle à l’augmentation des dépenses de fonctionnement de l’état selon PARKINSON ( 1957). Cette auteur critique la bureaucratie : le nombre de fonctionnaires augmente naturellement sans rapport avec la quantité de travail. La hiérarchie est mise en cause.

2.  Déséquilibre budgétaire

Il y a eu une forte augmentation des dépenses publiques qui étaient difficiles à financer seulement par l’impôt ( 1914-1950). Les impôts étaient peu productifs. Ce sont l’interventionnisme et l’émergence du paradigme de KEYNES qui explique le déficit budgétaire et les dépenses.

Pendant les 30 glorieuses, certains pays ont choisit de rechercher l’équilibre du budget cyclique. En effet, en période d’expansion, les recettes fiscales sont mécaniquement fortes et il y a peu de dépenses : il y a donc un excédent budgétaire. En période de récession, c’est l’inverse : les impôts sont moins important et les dépenses publiques sont justifiées pour relancer le déficit budgétaire. Mais, sur tout le cycle, les excédents compensent les déficits : il y a donc équilibre.

3.  Fin de la neutralité

L’état utilise les finances publiques en instruments sur l’économie. Le budget ne peut pas être neutre car il existe des politiques budgétaires expansionnistes ou restrictives.

SECTION III : Les finances publiques modernes en débat

A la fin du 20^ème siècle, les finances publiques jouent toujours un rôle très important mais leur poids dans l’économie n’est pas le même selon les pays. Cependant, le développement des finances publiques a débouché partout sur un système d’économie mixte.

Cependant, le poids des prélèvements obligatoires est jugé trop excessif : il y a un coup d’arrêt à l’augmentation des dépenses et des recettes publiques.

La mondialisation et la construction européenne ont mis fin à la souveraineté des états en matière monétaire. Le pouvoir de décision des autorités est moindre. Sur un plan idéologique, on passe de la défense d’un engagement de l’état à un désengagement de l’état : « Etat Concurrentiel ». L’état intervient en fournissant aux entreprises en concurrence le meilleur cadre d’activité.

Les modalités de l’interventionnisme

 R. MUSGRAVE : 1959 « La théorie des finances publiques »

Il propose une théorie normative de l’action de l’état. Il commence par préciser les domaines d’intervention nécessaire de l’état. L’état a 3 fonctions essentielles :

è Allocation des ressources ( affectation) pour rétablir un usage optimal des ressources ausens de PARETO quand le marché est défaillant. MUSGRAVE propose une typologie des fondements micro-économique de l’état. Il propose 5 raisons pour lesquelles l’état doit intervenir :

& Il faut définir des règles et le droit qui permettent le jeux le plus efficace de la libre concurrence. La concurrence va être réguler chaque fois que les marchés concurrentiels sont efficaces.

& Il existe des situations de rendements croissants. La concurrence oblige donc des prix inférieurs aux coûts moyens de production. Ces activités sont utiles à la collectivité mais sont

condamnées à disparaître avec l’existence d’un monopole. L’état doit intervenir pour sauvegarder les activités ou réguler l’action du monopole.

& Il existe des externalités (effets externes) quand les choix d’un individu modifie le bien être des autres. Cela sans que le marché conduise l’individu à tenir compte des effets externes qu’il provoque sur les autres (référence à PIGOU 1920 « L’économie du bien être » ). Si le marché est libre, il n’y a pas de prise en compte des coûts sociaux par les individus. L’état doit intervenir pour éviter une surproduction des nuisances et une sous production d’économie externe ( effets positifs).

& I l existe des biens collectifs privés : non rivalité des consommateurs et non excluabilité des consommateurs.. Un financement budgétaire est donc nécessaire à la production de ces biens. L’état dispose de moyens de contrainte pour faire payer. Le problème est de connaître les besoins en biens collectifs des individus dans la société. Dans nos sociétés, c’est le processus politique qui doit se substituer au processus du marché.

& Il existe dans l’économie des biens tutélaires spontanément offerts par le marché. Mais, l’état considère qu’il doit interférer avec la souveraineté du consommateur. L’état doit corriger les choix individuels.

è Distribution ou répartition : il faut corriger la répartition spontanée issue du marché, desrevenus ou des patrimoines.

Dans une économie de marché, la répartition primaire dépend d’un certains nombre de facteurs. Cette répartition paraît différente selon les philosophies sociales : répartition juste des revenus, répartition égalitaire. Dans une société, il existe des valeurs partagées par tout le monde. Pour respecter ces valeurs, l’état corrige la répartition primaire avec le système d’impôts et de transfert pour une répartition secondaire. Mais, ce système n’est pas le seul. Toutes les politiques économiques ont une incidence sur la répartition des revenus. Mais, en fait, les économistes préfèrent l’approche budgétaire c’est à dire impôts et transfert.

è Fonction de stabilisation : réguler l’économie. Il faut maintenir un haut niveau dansl’économie d’utilisation des ressources et maintenir la stabilité monétaire : justification des politiques macro-économique, conjoncturelle.

MUSGRAVE est Keynésien.

ECONOMIE ET FINANCES PUBLIQUES

Ces 3 fonctions sont interdépendantes et très souvent en conflit. Il y a 3 formes de l’interventionnisme étatique :

! Interventionnisme compensateur : il corrige les défauts du marché : politiqueconjoncturelle contre le cycle.

! Interventionnisme correcteur : il réduit les injustices sociales

! Interventionnisme harmonisateur : il harmonise l’économie, le développementdes entreprises privées par des politiques d’aménagement du territoire.

REMARQUE : MUSGRAVE a une totale confiance dans les vertus de l’action publique.Cette démarche repose sur 3 postulats implicites :

• Ø L’état est capable de déterminer des choix collectifs précis et cohérents qui correspondent au bien être collectif.
• Ø L’état est nécessairement performant là où le marché ne produit pas une allocation optimale des ressources.
• Ø Les décideurs publics recherchent toujours et uniquement le bien être collectif.

ü Critique du 1^er postulat : « Théorème d’impossibilité » : 2 conclusions :

-          les méthodes démocratiques ne peuvent déterminer, à partir des préférences individuelles, des préférences collectives. Il faut faire appel à la conception personnelle des décideurs publics.

-          Comment peut-on considérer la capacité des décideurs à mettre en œuvre efficacement leurs conceptions ? Quelles sont leurs motivations réelles ?

ü Critique du 2^nd postulat : R. COASE 1937 et 1960. Pour lui, il n’existe pas de domaines réservés à un mode quelconque de gestion des ressources. L’idée de départ est que les individus rationnels ne peuvent pas se contenter d’une situation où un mieux être collectif est encore possible à l’issue d’un choix spontané et non coordonné. Les individus vont essayer de négocier des accords entre eux, avantageux pour la collectivité, pour approcher de l’optimum collectif . Cela va se faire tant que les coûts de transaction restent inférieurs aux profits attendus. Si les coûts de transaction sont supérieurs aux profits, il faut recourir à une institution, autorité qui impose des choix aux individus. Cela explique l’émergence de l’entreprise, qui est une institution qui remplace des transactions permanentes entre les facteurs de production. Mais, la défaillance d’une institution (entreprise et marché) ne préjuge en rien de la supériorité d’une autre (état). Le passage d’une gestion privé à une gestion publique entraîne de nouvelles charges fiscales et sociales et aussi il y a une disparition de la concurrence donc il y a de nouveaux coûts. Il faut faire une analyse cas par cas pour repérer les meilleures solutions. Il faut avoir une vision pragmatique du rapport entre le marché et l’état.

ü Critique du 3^ème postulat : J. SCHUMPETER 1942 : La démocratie est un processus dans lequel le peuple choisit un gouvernement à l’issue d’une libre concurrence entre partis politiques. Quelque soit leurs motivations, les hommes politiques sont sous la pression quasi-permanente de la concurrence sur le marché politique. Cette concurrence les contraint à se comporter comme si l’unique objectif était le succès électoral, leurs intérêts personnels. Les choses seraient différentes si les citoyens étaient parfaitement informés, qui seraient en mesure d’évaluer parfaitement les politiques publiques. Il y aurait une sorte de main invisible sur le marché politique.

-          Cette main invisible contraindrait les gouvernants à prendre des décisions dans l’intérêt général. Dans la réalité, les citoyens sont ignorants : c’est une forme d’irrationalité. Les auteurs du PUBLIC CHOICE reconsidère cette irrationalité. Pour eux, l’ignorance est rationnelle car acquérir de l’information exige, pour tout citoyen, un investissement énorme. Le citoyen n’a aucune rentabilité car il n’a aucune chance d’influer significativement sur les politiques publiques. C’est pour cela qu’ils ne recherchent pas d’information. D’autres travaux complètent cette idée : OLSON ( groupe de pression) ; NISKANEN ( analyse de la bureaucratie publique).

-          Quel est le bien fondé de l’interventionnisme correcteur ?

Il faut se demander ce qu’est la justice. On peut répondre par l’utilitarisme : BATAME ;MILL : « le plus grand bonheur, le plus grand nombre » : la seule mesure légitime du bien etdu mal est le plaisir et la peine de l’individu. La seule finalité sociale doit donc être la maximisation du bien être collectif. Sachant que l’utilité marginale des ressources est plus faible pour les riches que pour les pauvres, il faut une redistribution des ressources en faveur des plus pauvres pour augmenter le bien être collectif. Les inégalités sont « justes » car elles augmentent le bien être total. Cela vaut la peine de « sacrifier » certains individus si la majorité en tire avantage. L’état doit intervenir dans cet intérêt général. L’interventionnisme correcteur est donc justifié.

Le problème est que l’utilitarisme affirme le climat absolu d’un intérêt général impersonnel sur l’intérêt individuel. Cela revient à nier l’existence des droits inaliénables de la personne humaine.

Dans les années 1970, on a eu des réactions à l’utilitarisme :

F J. RAWLS 1971 : « La théorie de la justice » : Il s’oppose à l’utilitarisme selon 2principes : la liberté et la justice. Chacun a droit au système de liberté le plus étendu possible, tant que ce système est pour tous. Les inégalités sociales et économiques doivent être organisées de telle manière que l’on puisse s’attendre à ce qu ‘elles soient à l’avantage de chacun : c’est le principe de différence. Elles doivent être organisées de telle façon qu’elles soient attachées à des positions et fonctions ouvertes à tous : c’est le principe d’ « égalité des chances ». L’inégalité trouve une forme de légitimité car elle développe des incitations : innovation de biens produits dans l’économie. La situation des défavorisés s’améliore donc. Il faut se demander comment les individus rationnels peuvent parvenir à un accord unanime sur ces principes : les individus doivent se placer dans une situation hypothétique de « position originelle » où personne ne connaît sa place dans la société, son statut social et ses capacités naturelles. Ils sont sous le voile d’ignorance : ils vont donc choisir des principes de justice emprunté de la solidarité et même d’égalitarisme. Ce comportement a pour conséquence l’adoption de la règle du maximin selon lequel on hiérarchise les solutions possibles en fonction de leurs plus mauvais résultats possibles et on doit choisir la solution dont le plus mauvais résultat est supérieur à chacun des autres mauvais résultats. On retrouve ainsi l’idée que l’inégalité n’est pas un mal en soit dès lors que plus d’égalité aboutirait à appauvrir les individus. Cependant, il doit exister un minimum social dans une société. L’état doit donc exercer une fonction de répartition par l’intermédiaire des transferts, il doit maximiser l’attente des plus défavorisés tout en respectant les conditions de la liberté égale pour tous et les conditions de juste égalité des chances.

F R. NOZICK 1974 : « Anarchie, état et utopie ». Il a une autre conception des libertésindividuelles. Les auteurs nient tout droit d’entraver la liberté individuelle. L’homme est pleinement propriétaire de lui même et ne doit recevoir aucun ordre de la société. Il est propriétaire de ce qu’il crée, de ce qu’il découvre, ce qu’il obtient par l’échange. Les situations sociales sont donc évaluées en rapport aux règles de droit et aux procédures. C’est une vision procédurale de la justice. Si les règles et les procédures sont respectées, il n’y a pas de justice ou d’injustice sociale à invoquer. L’accent est mis sur la justice des moyens. Il n’y a pas d’intérêt pour la justice des résultats. Il y a un rejet complet de la fonction de redistribution de l’état.

1. Les conséquences de l’interventionnisme sur les prélèvements obligatoires

Les prélèvements obligatoires sont l’ensemble des versements obligatoires, sans contrepartie directe, versés aux administrations publiques (impôts et cotisations sociales). L’interventionnisme très diversifié entraîne un système de prélèvements obligatoires très complexe. Ils ont 3 fonctions :

-          Fonction financière : elle a été renouvelée depuis la 2^nde guerre mondiale. C’est la fonction primaire : il s’agit de couvrir les charges publiques importantes. En France, en 1999, les prélèvements obligatoires représentaient 45,7% du PIB. Le système contributif a été profondément remanié au cours des années pour trouver des ressources. L’assiette a été élargie de façon à toucher toutes les formes de richesses. La complexité s’explique car les prélèvements obligatoires rencontrent des résistances par ceux qui doivent payer. Les hommes politiques doivent imaginer des dérogations pour affronter cette résistance.

-          Fonction socio-économique : 2 objectifs : redistribution des revenus et des patrimoines et tous les autres objectifs économiques et sociaux. Il y a donc des prélèvements obligatoires à action structurelle et ceux à action conjoncturelle.

-          Fonction politique : toutes les décisions relatives aux prélèvements obligatoires sont politiques.

Cette complexité entraîne forcément des coûts comptables. Le système de prélèvements obligatoires ne fonctionne qu’au prix d’une consommation des ressources (travail). C’est le coût de la collecte des prélèvements obligatoires. On ne peut pas le mesurer car il provient des contributeurs.

Il y a aussi des coûts économiques et sociaux. En effet, la complexité influence l’efficacité des dispositifs pour prélever les ressources. Il existe des risques d’évasion ou de fraudes fiscales. Cette complexité influence aussi les comportements des agents économiques, sur l’offre et la demande de travail.

REMARQUE : Cette complexité entraîne une nouvelle forme d’inégalité entre ceux qui sontavertis et ceux qui subissent beaucoup plus ce système de prélèvements obligatoires.

Cette complexité entraîne aussi une opacité, une commodité pour les décideurs publics.

CHAPITRE 2 : DEPENSES ET RECETTES PUBLIQUES

SECTION I : Les dépenses

1. L’importance des dépenses

Dépenses de l’état, des collectivités locales et des organismes sociaux.

On a une augmentation des dépenses des collectivités locales car le développement économique a favorisé l’urbanisation et que la loi de décentralisation de 1982 donne plus de responsabilité aux collectivités. De plus, les collectivités se sont beaucoup endettées. Elles doivent rembourser les emprunts.

Les organismes sociaux ont également augmenté les dépenses. 3 éléments :

-          les comptes de la sécurité sociale : les régimes obligatoires et complémentaires

-          les comptes des administrations de sécurité sociale : comptes précédents + les régimes d’indemnisation du chômage

-          les comptes de la protection sociale : comptes précédents + régime d’intervention sociale des pouvoirs publics, toutes les prestations de toutes les personnes publiques.

Dans les prestations des dépenses sociales, les ¾ représentent les risques vieillesse et santé et un ¼ la famille et l’emploi.

Les causes de l’augmentation de ces dépenses sont la situation des sans emploi, la politique familiale de la France avec des résultats mitigés, les mesures de lutte contre l’exclusion qui sont coûteuse. Le taux de pauvreté est d’environ 10% de la population : le seuil de pauvreté dans les pays européens est calculé en termes relatifs : il est inférieur à la ½ du revenu médian.

Il y a aussi une augmentation des dépenses de santé. De plus, il y a un vieillissement de la population. A partir d’un certain âge, les dépenses de santé augmentent. Cependant, les besoins de santé sont repoussés dans le temps. Le vieillissement de la population ne contribue que modérément à l’augmentation des dépenses. Ce sont les progrès de la médecine, les nouveaux traitements coûteux qui y contribuent. Dans ce secteur, les conséquences du progrès techniques sont ambigus. D’un côté, le progrès permet des gains de productivité entraîne une baisse du coût des soins. D’un autre côté, il y a beaucoup de main d’œuvre dans ce secteur. Les gains de productivité du facteur travail sont plus faible en comparaison avec les autres secteurs de l’économie. Le coût unitaire augmente donc. De plus, les français sont les plus gros consommateurs de médicaments. Les marges de rentabilité des grands laboratoires français est inférieur aux étrangers. Ces entreprises ont une trop petite taille : cela empêche de véritable économie d’échelle. La politique des pouvoirs publics, en ce qui concerne l’offre de médicaments, a été fondée pendant longtemps sur des prix fixés par l’administration. Ces prix sont inférieurs que ceux pratiqués à l’étranger. Les laboratoires compensent cette faiblesse de prix par le développement des quantités. Il y a donc une surconsommation de médicaments en France.

On peut également évoquer la régulation difficile de notre système de santé. Les coûts pour certains traitements sont très importants. Il y a donc une justification de l’existence d’une assurance obligatoire. Cette assurance maladie pourrait fonctionner comme celle de la responsabilité civile proposée par des entreprises privées en concurrence. Cependant, l’assurance maladie a une spécificité : la gravité des risques concentrée sur un petit nombre de personnes. La concurrence conduit les assureurs à segmenter la clientèle. Ils fixent pour les segments une prime correspondant au coût acturiel. Compte tenu des risques pour certaines personnes, certaines primes seraient trop importantes pour certains. Cela justifie l’assurance publique universelle.

L’assureur, qu’il soit privé ou public, rencontre des difficultés dans les relations avec les assurés et les producteurs de soins. Qu’il soit privé ou public, l’assureur rencontre les mêmes difficultés. Mais avec la concurrence, les assureurs privés seraient plus incités à surmonter les difficultés. Il existe des difficultés ex-enté : si une personne est assuré pour un risque, elle va prendre moins de précaution pour ce risque. Il existe également des difficultés ex-post : s’il y a un dommage, l’assuré ne limite pas le coût de la réparation du dommage. C’est l’aléa moral. Dans la santé, l’aléa moral ex-enté ne compte pas beaucoup. Par contre, l’aléa moral ex-post est très important dans le cadre du système de sécurité sociale.

Il existe également des difficultés liées à l’assymétrie d’information. En principe, seul le médecin connaît l’information complète. L’assuré ne l’a pas.

Les prestations de soins se développe car il n’y a pas de contrôle efficace.

Il existe aujourd’hui le principe de précaution. Il y a des prescriptions importantes contre le risque d’erreur.

Les autorités ont également tenté une régulation du système de remboursement des frais de santé en 1996 : fixation d’un plafond de dépenses chaque année en automne.

1. La diversité des dépenses publiques

On classe les dépenses selon 3 formules :

-          classement budgétaire : classement selon le service : ministère au niveau de l’état

-          classement économique : classement selon l’influence des différentes dépenses sur l’économie : 3 éléments :

è Dépenses de fonctionnement : ce sont les plus importantes : c’est la ½ des dépenses del’état : dépenses de personnel ; dépenses liées à la marche des services.

è Dépenses de transfert : 35% des dépenses de l’état. Ces dépenses sont inscrites aubudget d’une personne publique. Elles ne correspondent à aucune véritable consommation, à aucune véritable charge. C’est une opération de redistribution : fonction d’encouragement des objectifs d’intérêt général mais les assurer lui même. 6 secteurs sont concernés :

& secteur social : assistance de l’état

& secteur économique : subvention de l’état

& secteur de l’éducation et de la culture : aides de l’état aux familles & secteur des collectivités locales : subvention de l’état

 & dette publique : enregistrement des charges d’intérêt des emprunts du trésor public & secteur extérieur : cotisation versée par l’état pour les organisations internationales.

è Dépenses d’investissement : 15% des dépenses de l’état. Ce sont les dépenses les plusimportantes des régions.

Dans le cas français, les dépenses de fonctionnement sont incompressibles. Pour réduire les dépenses publiques, il faut comprimer les dépenses d’investissement. Cette pour cette raison que ce sont les régions qui s’occupent de ces dépenses et non l’état.

-          classement fonctionnel : il y a 10 grandes fonctions qui sont découpées en sous fonction.