Manuel de formation en economie agricole et developpement
Manuel de formation en Economie Agricole et développement
1re Partie
Quelle contribution l’agriculture peut-elle faire au développement?
Croissance économique et réduction de la pauvreté dans les trois mondes ruraux
En 2002, trois quarts de la population pauvre des pays en développement – 883 millions d’habitants – vivaient en zone rurale.1 La plupart dépendent, directement ou indirectement, de l’agriculture pour leur subsistance. Une agriculture inclusive et dynamique pourrait donc réduire drastiquement la pauvreté rurale et contribuer ainsi à la poursuite des objectifs du Millénaire pour le développement en ce qui concerne la pauvreté et la faim.
Il existe de nombreux exemples du rôle moteur joué par l’agriculture dans la croissance à des stades précédents du processus de développement et de son impact en termes de réduction de la pauvreté. Plus récemment, la croissance agricole accélérée de la Chine – grâce au système de responsabilisation des ménages, à la libéralisation des marchés et à la rapide évolution technologique – a été largement responsable du recul de la pauvreté rurale – de 53 % en 1981 à 8 % en 2001 (thème A). La croissance agricole a été le précurseur de l’accélération de celle de l’industrie, de même que les révolutions agricoles ont précédé les révolutions industrielles qui se sont propagées à travers le monde à climat tempéré, de l’Angleterre au milieu du XVIIIe siècle, au Japon à la fin du XIXe.2
L’agriculture a également été à l’origine d’opportunités commerciales attractives, comme les produits à forte valeur ajoutée pour les marchés intérieurs (l’industrie laitière au Kenya, l’aquaculture au Bangladesh, les légumes pour supermarchés en Amé- rique latine) et internationaux (les cafés fins au Rwanda, l’horticulture au Chili, au Guatemala et au Sénégal). Des succès ont également été rencontrés dans les cultures traditionnelles faisant l’objet de demandes nouvelles, telles que les exportations de maïs fourrager du Laos vers la Chine et le sucre de canne pour les biocarburants au Brésil.
Parallèlement à ces expériences fructueuses, d’autres tentatives de tirer profit de l’agriculture se sont soldées par des échecs. Le cas le plus interpellant est la performance insatisfaisante de l’agriculture en Afrique subsaharienne, particulièrement lorsqu’on la compare avec la révolution verte en Asie du Sud (figure 1.1). Au milieu des années 1980, les rendements céréaliers étaient faibles tant en Asie du Sud qu’en Afrique subsaharienne tandis que la pauvreté était élevée dans les deux régions. Quinze ans plus tard, les rendements avaient augmenté de plus de 50 % en Asie du Sud et la pauvreté avait baissé de 30 %. En Afrique subsaharienne, les rendements et la pauvreté étaient restés inchangés. La sécurité alimentaire demeure un défi pour la plupart des pays africains en raison du faible taux de croissance agricole, de l’expansion démographique rapide, des faibles recettes en devises et des coûts de transaction élevés dans l’établissement de liens entre les marchés inté- rieurs et internationaux.
Dans d’autres régions également, l’agriculture doit relever des défis importants. Dans les endroits où le secteur rural non agricole connaît une croissance accélérée, le redéploiement de la population active s’effectue avec un certain retard, ce qui a pour effet de concentrer la pauvreté dans les zones rurales et d’accroître les disparités entre revenus ruraux et revenus urbains. Ce fossé constitue une source importante de tensions politiques et d’insécurité. Dans les régions où la part de l’agriculture dans l’économie a diminué de manière significative, comme c’est le cas en Amérique latine, il est toujours difficile de connecter les ménages ruraux pauvres aux nouveaux sous-secteurs agricoles dynamiques, que ce soit en tant que petits paysans ou en tant qu’ouvriers agricoles. En outre, l’agriculture est, partout, un utilisateur majeur des ressources naturelles – dont elle abuse fré- quemment. En faisant un meilleur usage des ressources en eau et des terres et en fournissant des services environnementaux tels que la gestion des bassins versants, l’agriculture peut rendre la croissance plus durable sur le plan environnemental.
Ce chapitre utilise une perspective macro-économique pour montrer qu’une stratégie consistant à rééquilibrer les incitations dans les domaines de l’agriculture, de la production et des services, et à augmenter la quantité et la qualité des investissements dans l’agriculture, peut s’avérer payante dans de multiples contextes. Pour élaborer de manière appropriée des politiques différenciées, ce chapitre présente une typologie des pays fondée sur la contribution de l’agriculture à la croissance et à la réduction de la pauvreté dans trois types de pays : les pays à vocation agricole, en mutation et urbanisés. Il passe en revue les politiques et modèles d’investissement du passé et propose un cadre facilitant la compréhension de l’économie politique derrière l’élaboration des politiques agricoles.
La transformation structurelle
Le processus du développement économique exige la redéfinition constante des rôles de l’agriculture, de l’industrie et des services. Deux phénomènes empiriques récurrents caractérisent cette transformation structurelle. Premièrement, aux niveaux inférieurs du développement, les contributions de l’agriculture au produit intérieur brut (PIB) et à l’emploi sont importantes (jusqu’à 50 % et 80 % respectivement), mais elles diminuent au fur et à mesure que les pays se développent (figure 1.2). Deuxiè- mement, il existe un fossé persistant entre la part d’agriculture dans le PIB et la part de l’agriculture dans la population active. Ces deux faits stylisés suggèrent un rôle essentiel mais évolutif, pour l’agriculture, d’instrument de croissance et de réduction de la pauvreté.
Ces modèles de transformation structurelle ont été observés au cours de l’histoire dans la plupart des pays développés et sont actuellement en marche dans les pays en développement qui connaissent la croissance. Il existe cependant des écarts notables. Dans la plupart des pays subsahariens, au cours des 40 dernières années, la proportion de main-d’œuvre dans l’agriculture a baissé considérablement malgré une croissance quasi nulle du PIB par habitant, comme illustré par le Nigéria (figure 1.2). Il en va de même pour l’Amérique latine depuis 1980, comme illustré par le Brésil. Ce phénomène s’inscrit dans la logique d’urbanisation de la pauvreté observée dans ces deux régions. Par contraste, le redé- ploiement de la population active en dehors de l’agriculture a été très lent en Chine, en partie à cause de restrictions sur la mobilité de la main-d’œuvre.3
La contribution de l’agriculture est essentielle mais diminue à mesure que les pays se développent
Dans nombre de pays pauvres, l’agriculture produit toujours une large part du PIB et occupe une forte proportion de la population active (en moyenne 34 et 64 %, respectivement, en Afrique subsaharienne).4 Dans la fourchette de pays affichant un PIB par habitant compris entre 400 et 1 800 $, dont nombreux sont asiatiques, l’agriculture est responsable d’en moyenne 20 % du PIB et 43 % de l’emploi. Ces taux baissent à, respectivement, 8 et 22 % pour les pays (principalement d’Europe de l’Est et d’Amérique latine) dont le PIB par habitant se situe entre 1 800 et 8 100 $. L’ajout à l’agriculture de liens en amont et en aval (agriculture étendue) augmente généralement sa part dans l’économie de moitié ou plus, particulièrement dans les pays à moyen revenu.5
La proportion importante d’agriculture dans les économies pauvres suggère qu’une forte croissance de l’agriculture est cruciale pour favoriser la croissance économique globale. A mesure que le PIB par habitant augmente, la proportion d’agriculture diminue, de même que sa contribution à la croissance. Par ailleurs, la valeur absolue de la production agricole augmente, à cause de la croissance plus rapide des secteurs non agricoles. De plus en plus, l’agriculture contribue à façonner la durabilité environnementale du processus de croissance, et ce à travers le spectre du développement. Elle constitue un utilisateur majeur des ressources naturelles rares (elle est responsable de 85 % des pré- lèvements d’eau dans le monde en développement et de l’utilisation de 42 % des terres) ainsi qu’un fournisseur souvent peu reconnu de services environnementaux (fixation des carbones, gestion des bassins versants et réduction de la déforestation).
La capacité de l’agriculture à réduire la pauvreté
L’écart important et persistant entre les contributions respectives de l’agriculture au PIB et à l’emploi suggère que la pauvreté reste concentrée dans l’agriculture et dans les zones rurales – tandis que la croissance non agricole s’accélère, de nombreux ruraux restent pauvres.
Les observations microéconomiques tirées d’études de la Banque mondiale sur la pauvreté dans de nombreux pays confirment que l’incidence de la pauvreté sur les ménages agricoles et ruraux augmente de façon persistante (thème A). En outre, dans les endroits où la croissance non agricole s’est accélérée, les disparités entre revenus ruraux et revenus urbains se sont accrues. En Asie de l’Est, par exemple, le rapport de la pauvreté rurale à la pauvreté urbaine est passé de 2 :1 à 3,5 :1 entre 1993 et 2002, malgré une baisse substantielle de la pauvreté absolue. Selon les prévisions, malgré une urbanisation rapide, le monde en développement devrait rester principalement rural dans la plupart des régions jusqu’à environ 2020 (encadré 1.1) et la majorité des pauvres devraient continuer à vivre dans les espaces ruraux jusqu’en 2040.6
La concentration persistante de la pauvreté (absolue et relative) dans les zones rurales illustre la difficulté à redistribuer les revenus générés hors de l’agriculture et l’inertie profonde dans le reclassement de la main-d’œuvre tandis que les économies se restructurent. La migration de l’agriculture vers les zones urbaines est souvent retardée par le manque d’information, les coûts, les écarts de compétences, le vieillissement et les liens sociaux et familiaux. En conséquence, de nombreuses personnes demeurent en zone rurale, avec des espérances insatisfaites d’une vie meilleure, ce qui provoque des tensions sociales et politiques qui peuvent mettre en péril le processus de croissance. Une croissance plurisectorielle de l’économie rurale semble essentielle à la réduction de la pauvreté, tant absolue que relative.
En effet, une simple décomposition fait apparaître que 81 % de la réduction de la pauvreté rurale à l’échelle mondiale pendant la période 1993-2002 peut être imputée à une amélioration des conditions dans les zones rurales, la migration n’étant responsable que de 19 % de la réduction.7 L’avantage comparatif de la croissance agricole dans la réduction de la pauvreté est confirmé par des études économétriques. Les résultats de ces observations économé- triques par pays indiquent que la croissance du PIB générée dans l’agriculture présente des avantages importants pour les pauvres et est au moins deux fois plus efficace, en termes de réduction de la pauvreté, que la croissance générée par d’autres secteurs (encadré 1.2). Toutefois, à mesure que les pays s’enrichissent, la supériorité de la croissance provenant de l’agriculture dans la capacité à fournir des avantages aux pauvres semble décliner.
Les trois monde d’une agriculture au service du développement
A la lumière du rôle changeant de l’agriculture dans la promotion de la croissance et la réduction de la pauvreté, les pays sont classifiés, dans ce Rapport, en trois catégories (à vocation agricole, en mutation ou urbanisé), sur base de la part de la croissance globale provenant de l’agriculture et celle de la pauvreté globale (mesurée au seuil de 2,15 $ par jour) dans le secteur agricole. Trois grappes d’économies structurellement différentes émergent, chacune étant confrontée à des défis distincts en termes de formulation des politiques agricoles (figure 1.3 et tableaux 1.1 et 1.2). Dans les économies à vocation agricole (dont la plupart se situent en Afrique subsaharienne), l’agriculture contribue de manière significative à la croissance et les pauvres sont concentrés dans les espaces ruraux. Le défi politique majeur est d’aider l’agriculture à jouer son rôle de moteur de la croissance et de la réduction de la pauvreté.
Dans les économies en mutation (situées principalement en Asie et dans la région de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient), la contribution de l’agriculture au développement est moins importante mais la pauvreté reste essentiellement rurale. L’accroissement des disparités entre revenus ruraux et revenus urbains y crée des tensions politiques et sociales.8 La croissance dans l’agriculture et dans l’économie rurale non agricole est nécessaire à la réduction de la pauvreté et à celle des disparités entre ruraux et urbains.
Dans les économies urbanisées (situées principalement en Europe de l’Est et en Amérique latine), l’agriculture ne contribue que pour une faible part à la croissance. La pauvreté n’est plus un phénomène rural, bien que l’incidence du seuil de pauvreté de 2,15 $ par jour soit 63 % plus élevée dans les zones rurales que dans les zones urbaines. L’agriculture agit comme n’importe quel secteur marchand et est prédominante dans certaines régions. Dans ces économies, l’agriculture peut réduire la pauvreté rurale résiduelle en insérant les ruraux pauvres en tant que producteurs directs et en créant de bons emplois pour eux.
Il n’existe aucune méthode universelle permettant à un pays à vocation agricole de passer dans la catégorie des pays urbanisés et à haut revenu. Toutefois, les trajectoires empruntées par la Chine (entre 1981-1985 et 1996-2001), l’Inde (entre 1965-1970 et 1989-1994), l’Indonésie (entre 1970-1976 et 1990-1996) et le Brésil (entre 1970-1975 et 1990-1996) sont évocatrices (figure 1.3). La Chine et l’Inde ont toutes deux évolué de la catégorie des pays à vocation agricole vers celle des pays en mutation sur une période de 15 à 25 ans, mais avec peu de changements dans la proportion rurale de la pauvreté. L’Indonésie, qui appartenait déjà à la catégorie des pays en mutation dans les années 1970, a continué à réduire son taux de pauvreté rurale, tout comme le Brésil, qui appartient désormais à la catégorie des pays urbanisés.
Les trois catégories de pays capturent les grandes caractéristiques distinguant le rôle de l’agriculture dans la croissance et la réduction de la pauvreté dans les pays et fournissent un cadre permettant d’orienter le débat et facilitant la formulation des mesures politiques. Quoi qu’il en soit, des variations sensibles demeurent entre (et au sein de) certains pays d’une même catégorie (encadré 1.3).
Les pays à vocation agricole
Dans les pays à vocation agricole, dont la plupart se situent en Afrique subsaharienne, l’agriculture a été responsable d’environ un tiers de la croissance globale pour la période 1993-2005. Ces pays comptent plus d’un demi-milliard d’habitants, dont 49 % vivent avec moins de 1 $ par jour et 68 % dans les espaces ruraux (tableaux 1.1 et 1.2). Du simple fait de sa taille, le secteur agricole est capital pour le développement, au moins à moyen terme. Les secteurs des cultures de base et des exportations agricoles occupent tous deux une place centrale mais jouent des rôles distincts dans la promotion de la croissance et de la réduction de la pauvreté. Le secteur de la culture des denrées de base est généralement le sous-secteur le plus vaste et il fournit principalement le marché intérieur. Le secteur des cultures non vivrières produit essentiellement pour l’exportation et est souvent dominé par les produits traditionnels mais, de plus en plus, il inclut également de nouveaux sous-secteurs dynamiques de produits à forte valeur ajoutée, tels que les légumes, les fleurs et le poisson.
Le secteur des cultures de base non échangeables. Dans une large part des pays à vocation agricole, le secteur des cultures de base reste, dans une grande mesure et malgré la mondialisation, non marchand et ce, pour deux raisons. La première est que les cultures locales, comme le manioc, l’igname, le sorgho, le millet et le teff, qui ne sont pas commercialisées à l’international (même si elles le sont parfois au niveau régional), prédominent souvent dans les habitudes alimentaires locales. La seconde est que l’économie alimentaire locale reste isolée des marchés mondiaux en raison des coûts élevés de transport et de commercialisation, particulièrement dans les arrière-pays ruraux9 et les pays sans accès à la mer. En Ethiopie, le prix du maïs peut varier de 75 $ (prix paritaire à l’exportation) à 225 $ (prix paritaire à l’importation) à la tonne sans déclenchement du commerce international. Le secteur des cultures de produits de base non échangeables représente 60 % de la production agricole au Malawi et 70 % en Zambie et au Kenya.10
Lorsque le secteur des cultures de base est important et constitué de biens non échangeables, les gains en productivité dans ces cultures augmentent les disponibilités alimentaires globales et réduisent les prix. Les salaires nominaux des travailleurs non qualifiés ainsi que les prix de tous les intrants à forte intensité de main-d’œuvre restent ainsi à leur niveau le plus bas, ce qui contribue à rendre concurrentiel le secteur des biens non alimentaires échangeables.11 En ce qui concerne les produits de base africains, des éléments indiquent une corrélation négative entre la production par habitant et le prix du maïs en Ethiopie et au Ghana, du sorgho au Burkina Faso, au Mali et au Soudan, du manioc au Ghana et (dans une faible mesure) du millet au Burkina Faso, au Mali et au Soudan. Seul le Kenya, du fait de son intervention sur les prix, ne suit pas ce modèle. Toutefois, ce mécanisme de transmission ne sera viable que si les gains dans la productivité totale des facteurs augmentent plus rapidement que les prix ne baissent, de sorte que la rentabilité soit préservée pour les fermiers. Dans le cas contraire, ceux-ci pourraient abandonner les technologies qui avaient initialement induit ces gains.
Les effets, en termes de réduction de la pauvreté, d’un renforcement de la production du secteur agricole dépendent de la position des pauvres en matière de commercialisation et de l’élasticité-prix de la demande alimentaire.12 Les ménages pauvres, acheteurs nets de produits alimentaires, bénéficient des prix bas sur les produits alimentaires aussi longtemps que le gain de dépenses réduites en nourriture reste plus supérieur à la perte provoquée par la réduction du revenu salarial.
Les producteurs, vendeurs nets de produits alimentaires, par contre, n’engrangent des gains que si la productivité s’accroît plus rapidement que les prix ne chutent. Etant donné que la demande en denrées alimentaires de base est habituellement inélastique quant au prix, les producteurs pourraient y perdre. Quoi qu’il en soit, une productivité accrue pour les cultures de base réduit, dans la plupart des cas, la pauvreté globale car, en plus des populations pauvres des zones urbaines, plus de la moitié des ménages ruraux pauvres sont généralement des acheteurs nets de produits alimentaires (chapitre 4).
Les observations microéconomiques effectuées à Madagascar sont éloquentes. Bien que le riz ne soit habituellement pas concerné par les problèmes d’échangeabilité, il s’est avéré être non échangeable dans les zones rurales de Madagascar en raison de coûts de transport élevés. L’analyse des résultats de recensements municipaux montre que le doublement des rendements du riz réduit le taux d’insécurité alimentaire dans la communauté par 38 points de pourcentage et réduit la période de faim de 1,7 mois (c’est-à-dire d’un tiers). La chute des prix du riz et l’augmentation des salaires nominaux des ouvriers agricoles ont donné un coup de fouet aux salaires réels bénéficiant particulièrement aux plus pauvres, qui sont souvent des acheteurs nets de riz et des fournisseurs de main-d’œuvre. Les vendeurs nets pauvres en ont également bénéficié, les gains en productivité excédant le déclin des prix alimentaires.13 Les études économétriques consacrées à l’Inde sur la période 1958-94, où de nombreux ruraux pauvres sont sans terres, indiquent que les effets de la productivité sur les prix et salaires ont été plus importants en termes de réduction de la pauvreté sur le long terme que les effets directs sur les revenus agricoles, qui se ressentaient surtout sur le court terme (figure 1.4).