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PARTIE 2 Les principaux instruments juridiques internationaux en matière de protection du patrimoine culturel

La présente partie sera consacrée aux principaux instruments internationaux relatifs à la protection du patrimoine culturel. En guise d’introduction, la première section explique brièvement comment s’effectuent la conclusion et la mise en œuvre des traités au Canada. La deuxième section passe en revue les principales obligations du Canada et du Québec en vertu de trois conventions UNESCO ratifiées par le Canada. La troisième section porte sur deux conventions non ratifiées par le Canada, mais qui sont d’intérêt pour le Québec.

Section 2.01 : l’UNESCO et le cadre constitutionnel canadien

L’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) est une institution spécialisée des Nations Unies dont le mandat comprend le maintien, l’avancement et la diffusion du savoir par la conservation et la protection du patrimoine universel.14 Depuis sa création, l’Organisation a fait un travail formidable afin d’offrir une protection juridique à la culture sous toutes ses formes. Plus d’une quarantaine d’instruments normatifs (recommandations, conventions, déclarations et protocoles) ont été adoptés par ses membres. Parmi ceux-ci, notons spécialement la Convention sur les mesures à prendre pour lutter contre le commerce illicite des biens culturels (1970), la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (1972), la Convention sur la protection du patrimoine culturel subaquatique (2001), la Convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel (2003) et la Convention sur la diversité culturelle (2005). Ainsi se développe un « droit international culturel » sous l’impulsion de l’Organisation.

En tant que membre de l’UNESCO depuis sa création en 1946, le Canada détient un siège à la Conférence générale. Il a également siégé à certaines occasions au conseil exécutif de l’Organisation. Contrairement à ce qu’ont pu laisser sous-entendre certains membres du gouvernement fédéral, le gouvernement canadien est le seul à représenter les Québécois et les Québécoises à l’UNESCO. Le Québec ne dispose pas de siège, ni de voix particulière en son sein. Depuis 2006, un fonctionnaire représentant le Québec au sein de la délégation canadienne est nommé par le gouvernement provincial,15 mais son poids diplomatique véritable fait l’objet d’une controverse.16

...

Au Canada, la constitution partage les compétences entre les provinces et l’État fédéral. Le parlement fédéral détient les compétences exclusives en matière de commerce international et de défense tandis que les provinces sont compétentes pour les affaires traditionnellement strictement « internes » comme l’éducation ou la santé. Néanmoins, la compétence des affaires étrangères ou des relations extérieures n’est explicitement attribuée à aucun ordre de gouvernement en particulier. La raison est simple : lorsque le Canada fut créé en 1867 par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, c’est Londres qui devait avoir le monopole des relations diplomatiques.17

En ce qui a trait aux accords internationaux, il faut distinguer deux étapes différentes : la conclusion et la mise en œuvre. La constitution canadienne reste muette sur la première, mais en pratique le Québec ne mène pas seul la conduite de ses relations extérieures. Le gouvernement fédéral canadien détient le quasi-monopole dans la négociation de traités internationaux. Cela étant dit, une étroite collaboration entre les gouvernements est essentielle afin que le Canada puisse respecter ses engagements puisque la mise en œuvre de ses obligations internationales relève de chacun des ordres de gouvernement en fonction du partage des compétences. Si une convention traite de plusieurs sujets relevant de responsabilités fédérales, provinciales ou partagées, alors le Parlement du Canada ainsi que ceux des provinces devront la traduire en droit interne. Si l’Assemblée nationale du Québec refusait de mettre en œuvre un traité négocié par le Canada dans ses champs de compétence, seules les clauses portant sur des compétences fédérales pourraient être applicables.

En définitive, lorsque le Canada s’engage en signant un traité visant la protection du patrimoine culturel, il engage également le gouvernement québécois. Comme la responsabilité de la conservation de la nature et du patrimoine culturel est partagée, la mise en œuvre doit être effectuée par le Parlement canadien et l’Assemblée nationale. La prochaine section passera en revue les principales obligations du Québec et du Canada en vertu des instruments internationaux auxquels le Canada est partie prenante.

Section 2.02 : Les instruments ratifiés par le Canada

Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel

En 1976, le Canada a ratifié la Convention du patrimoine mondial, adoptée quatre ans plus tôt par la Conférence générale de l’UNESCO. L’instrument a comme objectif « l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures »17a des biens culturels et naturels immeubles. L’article premier de la Convention définit le patrimoine culturel en proposant trois différents types de biens culturels : les monuments,18 les ensembles19 et les sites.20 De même manière, l’article deux de la Convention distingue aussi trois types de biens naturels considérés comme patrimoine naturel : les monuments naturels,21 certaines formations géologiques et physiographiques22 et les sites naturels.23 Deux autres catégories se sont ajoutées à la suite du travail effectué par le Comité du patrimoine mondial: au cas où un bien correspond à l’ensemble des définitions du patrimoine culturel et naturel, il sera considéré comme « patrimoine mixte culturel et naturel ».24 Si le site témoigne des « manifestations interactives entre l’homme et son environnement naturel », on utilisera l’expression « paysage culturel ».25

La Convention de 1972 a un champ d’application restreint. Pour être protégé, le bien culturel ou naturel doit présenter deux caractéristiques essentielles : il doit être immeuble, c’est-à-dire qu’il ne peut être déplacé, et posséder une « valeur universelle exceptionnelle ».26 Selon le Comité intergouvernemental de la protection du patrimoine mondial culturel et naturel,27 « la valeur universelle exceptionnelle signifie une importance culturelle ou naturelle tellement exceptionnelle qu’elle transcende les frontières nationales et qu’elle présente le même caractère inestimable pour les générations actuelles et futures de l’ensemble de l’humanité. À ce titre, la protection permanente de ce patrimoine est de la plus haute importance pour la communauté internationale tout entière. »28

De la ratification de la Convention découlent deux types d’obligations pour le Canada : les obligations externes, qui comprennent de coopérer avec les autres États ayant signé la Convention et à contribuer financièrement au Fonds du patrimoine mondial, ainsi que les obligations internes, dont celle de garantir la protection du patrimoine culturel commun de l’Humanité présent sur son territoire. Les États comme parties prenantes doivent aussi établir les biens à protéger et inventorier les biens du patrimoine répondant à certains critères définis et les soumettre au Comité du patrimoine mondial. Les sites sélectionnés par le Comité sont ensuite inscrits sur la liste du patrimoine mondial. Donc, un bien culturel peut être doublement protégé par la Convention de 1972 : directement, lorsque le bien culturel est inscrit sur la Liste du patrimoine mondial et indirectement, puisque l’État signataire doit mettre en œuvre en droit interne ses obligations de protection et de préservation contenues dans la Convention.

En théorie, l’État ne retire pas d’avantages à inscrire un site sur la Liste, puisqu’il doit maintenir et protéger l’intégrité du bien. Qui plus est, les démarches menant à sa sélection par l’UNESCO peuvent s’avérer couteuses.29 Par contre, l’inscription d’un site peut en aider la promotion d’un point de vue touristique. Selon une étude portant sur l’impact de l’inscription d’un site sur la Liste du patrimoine mondial, la reconnaissance par l’UNESCO de la valeur universelle exceptionnelle d’un bien immobilier a des répercussions bénéfiques notables, notamment en matière socioéconomique,30 de préservation et d’éducation. Le Parc national de Serengeti, situé en Tanzanie, inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en 1981, en est un bon exemple. L’inscription a permis la diversification et la dispersion de l’activité touristique de façon à réduire l’impact négatif de la présence humaine dans une perspective de développement touristique durable et responsable. Aujourd’hui, plus d’un million et demi de touristes visitent le site chaque année.31



Depuis l’entrée en vigueur de la Convention, le Canada a soumis la candidature de plusieurs sites au Comité du patrimoine mondial et tous ont été acceptés. Au total, sept biens culturels et neuf biens naturels sont aujourd’hui inscrits sur la Liste du patrimoine mondial, dont deux sont situés au Québec. Le premier est l’arrondissement historique du Vieux-Québec. Inscrit en 1985, le site a été sélectionné sur la base de deux critères : le Vieux-Québec est un « exemple exceptionnel de ville coloniale fortifiée, de loin le plus complet au nord du Mexique » et, en tant qu’« ancienne capitale de la Nouvelle-France, il représente l’une des étapes importantes de la colonisation des Amériques par les Européens ».32 Le second site est le Parc national de Miguasha, en Gaspésie. Ce site a été inscrit en 1999 « pour son témoignage sur la vie vertébrée et son illustration de l’« âge des poissons » du Dévonien, Miguasha est le site fossilifère le plus exceptionnel du monde. »32a Bien évidemment, beaucoup d’autres sites pourraient figurer sur la liste. Par exemple, un comité travaille pour faire reconnaître le fjord du Saguenay. Il a pour mandat de préparer le dossier de candidature du site pour être soumis à l’attention de Parcs Canada lors de la révision de la liste indicative canadienne en 2014.33

Convention concernant les mesures â prendre pour interdire et empêcher l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels

Le Canada a singé la Convention sur le commerce illicite des biens culturels en 1978, huit ans après son adoption par les membres de l’UNESCO. Le traité, adopté dans le but de lutter contre le problème grandissant du commerce illégal de biens culturels, conserve aujourd’hui encore toute sa pertinence. Il est ratifié tant par les pays importateurs qu’exportateurs de biens culturels et s’applique en temps de paix comme en temps de guerre. Le texte propose une définition ainsi qu’une liste de biens protégés par la Convention qui inclut des « biens culturels en tant que patrimoine culturel universel, donc indépendamment de leur origine ou du lieu où ils se trouvent situés. »33a Ses parties reconnaissent, à l’article 2, qu’il est préférable pour les États de coopérer et de mettre en œuvre des traités multilatéraux plutôt que de répondre de manière individuelle et peu efficacement à la problématique.

La Convention de 1970 prévoit trois principaux types d’obligations pour les États.34 La première catégorie est l’obligation de prendre des mesures préventives contre le trafic illicite des biens culturels. Par exemple, l’article 5 impose aux gouvernements de protéger par voie législative le patrimoine culturel, d’établir un inventaire national des biens culturels importants et de veiller à publiciser toute disparition de bien culturel. Le deuxième type d’obligations concerne les dispositions en matière de restitution des biens culturels volés. L’article 13(b) contient une obligation de collaborer aux fins de restitution tandis que l’article 7(b) (ii) détaille les mesures à prendre à la suite d’une demande de restitution de l’État d’origine. La dernière catégorie d’obligation est celle de coopérer avec les autres États signataires de multiples façons, notamment lorsque le patrimoine culturel est mis en danger.

Depuis la ratification de la Convention, le gouvernement canadien a adopté des mesures musclées pour lutter contre le commerce illicite des biens culturels. En 1978, le Canada se dotait d’une nouvelle législation sur l’exportation et l’importation de biens culturels.35 La loi a pour but d’assurer la préservation du patrimoine culturel, historique et scientifique au Canada et protéger les intérêts légitimes des pays étrangers qui souhaitent eux aussi préserver leur patrimoine.36 Pour ce faire, la loi met sur pied un système de contrôle qui comprend une « nomenclature » c’est-à-dire une liste des biens culturels canadiens à l’exportation contrôlée. Les personnes qui souhaitent exporter des objets présentant un intérêt archéologique, historique ou artistique listé doivent obtenir une licence préalablement. Les biens présentant un intérêt exceptionnel en raison de leur rapport avec l’histoire du pays ou revêtant une importance nationale ne peuvent être exportés. Avec son système visant à prévenir le trafic illicite, la législation canadienne semble respecter l’esprit et les objectifs de la Convention sur l’importation, l’exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels. En ce sens, elle est un bon exemple de mise en œuvre effective.

Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles

La Convention sur la diversité culturelle est le traité multilatéral portant sur la culture le plus important de la dernière décennie. Le Québec et la France ont joué un rôle clef dès 1998 dans la promotion et l’adoption du projet de convention en priorisant la défense de la diversité culturelle.37 L’apport du Québec dans l’adoption de la Convention constitue sans aucun doute son plus grand succès diplomatique.

La Convention UNESCO de 2005 a d’ambitieux et nombreux objectifs. Les initiateurs du projet de Convention désiraient donner un sens culturel à une mondialisation économique et néolibérale qui menaçait la capacité, pour les États, de protéger leur culture nationale. Les États souhaitaient conserver la possibilité de mettre en œuvre des mesures dites protectionnistes en matière culturelle sans craindre le système de règlement des différends de l’OMC. Selon Jean Musitelli, ancien membre du groupe d’experts internationaux chargé de préparer l’avant-projet, un des objectifs du texte était de « donne[r] force de loi internationale au principe de diversité culturelle en l’inscrivant comme tel dans le droit positif et non plus en tant qu’appendice du droit commercial.38 Le but des initiateurs n’était pas, bien évidemment, de fermer les frontières aux biens culturels étrangers, mais plutôt de s’assurer que les consommateurs aient accès à un minimum de produits appartenant à leur propre culture.

Le champ d’application de la Convention sur la diversité culturelle est large; elle s’applique « aux politiques et aux mesures [...] relatives à la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles. »39 Ses dispositions n’ont pas toutes la même clarté ni valeur juridique. Certaines imposent des obligations claires aux parties. Par exemple, l’article 7 prévoit que les États s’efforceront de promouvoir les expressions culturelles en encourageant notamment leur création, production, diffusion et distribution. D’autres dispositions réaffirment les droits souverains des États. C’est le cas de l’article 6, qui prévoit que « chaque Partie peut adopter des mesures destinées à protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles sur son territoire » et qui liste une série de possibilités. Parmi celles-ci, on compte les mesures réglementaires (paragraphe a), des mesures pour soutenir la demande (paragraphe b) ou l’offre (paragraphe c), des subventions (paragraphe d), etc. Cette disposition est pertinente dans la mesure que, sur le plan juridique, l’objectif de la Convention était de remplir une lacune en droit international public, c’est-à-dire l’inexistence d’un instrument international contraignant qui affirme la légitimité de la protection de la diversité culturelle comme politique publique.40

Qui plus est, la Convention prévoit que les parties devront en tenir compte lorsqu’elles concluront d’autres traités. Les principes de soutien mutuel, de complémentarité et de non-subordination doivent guider les relations entre la Convention sur la diversité culturelle et les autres instruments internationaux, tels que les accords de libéralisation. L’article 20(b) prévoit que lorsque les Parties « interprètent et appliquent les autres traités auxquels elles sont parties ou lorsqu’elles souscrivent à d’autres obligations internationales, les Parties prennent en compte les dispositions pertinentes de la présente Convention. » Par conséquent, le Canada devrait, pour respecter ses engagements, tenir compte des dispositions de la Convention lorsqu’il négocie des partenariats commerciaux.

Depuis l’adoption de la Convention sur la diversité culturelle, le gouvernement du Québec a modifié sa législation portant sur patrimoine culturel. Après la publication d’un document de réflexion gouvernemental qui concluait à la nécessité d’élargir le champ d’application de l’ancienne

Loi sur les biens culturels pour « tenir compte des définitions du patrimoine les plus contemporaines et acceptées internationalement »40a et la consultation de la société civile, l’Assemblée nationale a adopté la nouvelle Loi sur le patrimoine culturel.41 La Loi a pour objectif de « favoriser la connaissance, la protection, la mise en valeur et la transmission du patrimoine culturel dans l’intérêt public et dans une perspective de développement durable. »42 Elle innove en reconnaissant la valeur du patrimoine immatériel43 et des paysages culturels patrimoniaux,44 une reconnaissance célébrée par les acteurs du milieu.45 Elle apporte de nombreux changements par rapport à l’ancienne législation : elle remplace le concept de « bien culturel » par celui beaucoup plus large de « patrimoine culturel » et reconnait la valeur du patrimoine immatériel, des paysages culturels et des personnages historiques. Elle prévoit également trois types de mesures différentes selon la nature du patrimoine :



« des mesures de protection pour le patrimoine mobilier et immobilier; des mesures de valorisation pour le patrimoine immatériel, les personnages, lieux et événements historiques, ainsi que les paysages culturels patrimoniaux; et, finalement, des mesures de précaution qui sont essentiellement un régime d’ordonnance qui permet de faire interrompre des travaux lorsqu’il y a lieu de penser qu’un bien d’intérêt patrimonial est menacé. »46

En définitive, il semble que la Loi québécoise sur le patrimoine culturel constitue une transposition en droit interne québécois des obligations du Canada en vertu de plusieurs instruments internationaux, notamment la Convention sur la diversité culturelle.

Section 2.03 : Les instruments non ratifiés par le Canada

Comme il a été mentionné antérieurement, le Canada n’a pas ratifié tous les instruments négociés sous la protection de l’UNESCO. Parmi les plus importants et pertinents, notons la Convention sur le patrimoine culturel subaquatique de 2001 et la Convention sur le patrimoine culturel immatériel de 2003. La prochaine section analysera leurs principaux éléments et mettra en lumière les différences de points de vue entre le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada.

Convention sur la protection du patrimoine subaquatique

La Convention sur le patrimoine subaquatique est basée sur deux principes fondamentaux : la préservation in situ du patrimoine culturel subaquatique ainsi que la prohibition de son exploitation économique. Le champ d’application de la Convention est plutôt large, n’excluant que les pipelines et les câbles enfouis sous l’eau qui n’ont aucune valeur culturelle ou historique. Cela étant dit, la Convention de 2001 ne s’applique pas au patrimoine culturel subaquatique immergé depuis moins de 100 ans. C’est une limitation très importante puisqu’elle exclut tous les biens culturels perdus lors des deux guerres mondiales. Par exemple, l’épave du Titanic, qui a sombré dans l’océan Atlantique en 1912, vient tout juste de tomber sous la protection du traité. À partir du 15 avril de cette année, les États ont dû interdire le pillage, la vente et la dispersion de l’épave et de ses artefacts.47

Certaines obligations contenues dans le traité imposent des obligations strictes. Pour un État signataire qui cherche à attirer les investissements étrangers, il est important de considérer l’obligation de prévenir toute exploitation commerciale. Par conséquent, si le Canada était signataire de la Convention, il devrait, selon l’expression de l’article 2, prendre « toutes les mesures appropriées [...] qui sont nécessaires pour protéger le patrimoine culturel subaquatique, en employant à cette fin les moyens les mieux adaptés dont ils disposent, et selon [ses] capacités. » Cela ne signifie pas pour autant que la Convention interdit toute intervention sur le patrimoine subaquatique. La première règle inscrite dans son Annexe prévoit que ces interventions sous-marines doivent être autorisées uniquement « [...] lorsqu’elles contribuent de manière significative (sic) à la protection, à la connaissance ou à la mise en valeur dudit patrimoine. »

Il est dommage que le Canada n’ait pas appuyé cette Convention. Le pays est entouré de trois océans qui pourraient contenir des éléments du patrimoine culturel. Riche en étendues d’eau, le Québec a lui aussi un immense potentiel. Qui plus est, la position canadienne est ambigüe. Les lignes directrices pour la gestion des ressources archéologiques de Parcs Canada reconnaissent déjà l’importance des ressources archéologiques maritimes et invitent même les archéologues canadiens à se référer à la Convention sur le patrimoine culturel subaquatique.48

Convention pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel

La Convention de 2003 a pour objectif de sauvegarder le patrimoine immatériel dans le respect des communautés, de sensibiliser à son importance et de favoriser la coopération entre les États pour sa protection. Comme il a été mentionné dans la première partie du rapport, la définition suggérée par le traité est large, son champ d’application est donc très étendu. Le traité classifie le patrimoine culturel immatériel en cinq grands domaines : (1) les traditions et les expressions orales (2) les arts du spectacle (3) les pratiques sociales, les rituels et les évènements festifs (4) les connaissances et pratiques sur la nature et l’univers et (5) les savoir-faire liés à l’artisanat traditionnel.

Parmi les obligations des États, l’article 11 impose aux parties de prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde du patrimoine immatériel, ce qui comprend non seulement de le protéger, mais aussi de l’identifier et de le mettre en valeur. D’ailleurs, les parties doivent inventorier le patrimoine se trouvant sur leur territoire et en faire rapport au Comité intergouvernemental de sauvegarde du patrimoine culturel immatériel. Chaque année, les États signataires proposent d’ajouter des éléments culturels sur une des deux listes prévues par la Convention. La première, la Liste représentative du patrimoine culturel immatériel de l’humanité, « est composée de ces expressions qui démontrent la diversité du patrimoine immatériel et qui font prendre davantage conscience de son importance. »49a Le repas gastronomique des Français et des Françaises est un exemple d’élément du patrimoine culturel immatériel.50 D’ailleurs, depuis 2010, la tradition française bénéficie d’une reconnaissance et de protection. La seconde, intitulée Liste du patrimoine immatériel nécessitant une sauvegarde urgente, comporte des éléments culturels menacés. Par exemple, la conception et les pratiques traditionnelles de construction des ponts chinois de bois en arc ont été inscrites en 2009.51

Le Canada n’étant pas signataire de la Convention, aucun élément du patrimoine culturel québécois ne figure sur les listes. Pourtant, le Québec aurait avantage à faire valoir son patrimoine culturel sur la scène internationale. Lors d’une allocution à l’occasion d’un colloque international organisé par le Conseil québécois du patrimoine vivant (CQPV), l’ancien directeur général de l’UNESCO, Koïchiro Matsuura, avait même souligné la richesse « non seulement en patrimoine matériel, mais aussi en patrimoine immatériel » de la province francophone.52 Ce n’est pas un hasard si la nouvelle Loi québécoise sur le patrimoine culturel reconnait la valeur du patrimoine immatériel et lui offre une protection robuste. Déjà en 2008, le Livre vert publié par le ministère de la Culture, des Communications et de la Condition féminine avait signalé l’importance d’étendre la protection de la loi québécoise à ce type de patrimoine, en référant même à la Convention UNESCO.

Le refus du Canada de ratifier la Convention sur le patrimoine culturel parait incompréhensible, surtout en considérant la forte adhésion de la part de la communauté internationale. En moins de 10 ans, l’instrument a recueilli l’appui de 145 États.53 Selon Antoine Gauthier, directeur général du CQPV, les raisons invoquées pour justifier la position canadienne sont que la définition du patrimoine immatériel de la Convention serait trop vague, que la mise en œuvre serait trop exigeante et même que la Convention serait contraire à la philosophie du multiculturalisme canadien, entre autres.54 Pourtant, le gouvernement du Canada a été un ardent promoteur de la Convention sur la diversité culturelle qui protège toutes les formes d’expressions culturelles, y compris immatérielles. D’ailleurs, elle y fait référence implicitement dans son préambule55 tout comme la Déclaration sur la diversité culturelle dont le Plan d’action prévoit que les États s’engagent â « élaborer des politiques et des stratégies de préservation et de mise en valeur du patrimoine culturel et naturel, notamment du patrimoine culturel oral et immatériel, et combattre le trafic illicite de biens et de services culturels. » En ce sens, le gouvernement canadien entretient une position complètement contradictoire, qui par ailleurs n’est pas passée inaperçue.56

En conclusion, le régime international de protection de la culture sous toutes ses formes est très riche. Les récents développements sous la direction de l’UNESCO et de ses membres ont permis l’adoption de nouveaux instruments qui ont encouragé les États, dont le Québec, â moderniser leurs législations nationales et politiques culturelles. Cela étant dit, les positions prises par le Canada â l’UNESCO ont parfois été en contradiction avec celles défendues par le gouvernement du Québec. La Convention sur le patrimoine immatériel en est un exemple : bien que le Canada ait refusé d’y adhérer, le Québec, lui, y souscrit.57 Ces divergences de vues entre les deux ordres de gouvernement seront prises en compte dans le cadre des recommandations.



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