Introduction au management horizontal

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Introduction au management horizontal

En administration publique, la gestion horizontale fait référence à la nécessité d’une coordina-tion accrue entre différents ministères et organismes gouvernementaux afin de gérer des problé-matiques conjointes. Il s’agit essentiellement de s’assurer de la « coordination et la gestion d’une série d’activités entre deux ou plusieurs unités organisationnelles n’ayant pas de contrôle hiérar-chique les unes sur les autres et dont le but est de générer des résultats qui ne peuvent être atteints par des unités travaillant individuellement » (Bakvis et Juillet, 2004, p. 9). Chisholm (1989) désigne ce phénomène en employant l’expression « coordination en l’absence de hiérarchie ». En fait, il sug-gère de privilégier la coordination informelle lorsque des unités interdépendantes rencontrent des problématiques communes plutôt qu’une traditionnelle restructuration ou centralisation du pou-voir. Sa conception de la coordination est celle d’une solution à mettre en œuvre plutôt que d’un problème à résoudre.

Sproule-Jones (2000) recense trois facteurs à l’origine de la gestion horizontale, soit l’interdépendance entre des unités, au sein d’organisations différentes ou non, les structures à ni-veaux multiples et le besoin d’obtenir des décisions consensuelles dans des situations où l’interdépendance entre unités est accrue. Il utilise alternativement les termes « gestion horizonta-le », « gestion de réseaux1 » et « gouvernance communautaire » pour documenter cette réalité. Se-lon le cas, l’origine du phénomène dans le temps varie énormément. En fait, le concept de gestion horizontale est présent dans le vocabulaire des universitaires et du secteur public depuis le début des années 1990 (Conseil privé, 1996). Toutefois, la difficile coordination entre les organisations est une problématique qui existe depuis beaucoup plus longtemps, mais à laquelle le qualificatif de gestion horizontale a été récemment attribué. Bakvis et Juillet (2004) considèrent que l’enjeu d’un « gouvernement coordonné » existe depuis la Confédération. Bourgault (2000) cible plus de quator-ze types d’interventions horizontales différents, dont les comités interministériels, les tables de concertation, les services communs… Certains, comme les comités interministériels, existent depuis fort longtemps, alors que d’autres, par exemple les services communs, sont apparus beaucoup plus récemment.

  1. Le réseau se distingue toutefois de la gestion horizontale, dans la mesure où, selon les auteurs, l’acception du terme réseau varie énormément. Par exemple, pour Assens (1996), « un réseau est toujours composé de nœuds, c’est-à-dire de points d’interconnexions capables d’émettre ou de recevoir des communications, capables de participer aux échan-ges ou de structurer les flux de transport ». Dans ce cas, une pluralité de phénomènes constitue un réseau; il peut s’agir autant d’un réseau informatique que d’un réseau d’entreprises. Aussi, il serait inexact de faire équivaloir réseau et ges-tion horizontale selon une telle conception.

La gestion horizontale désigne également des formes structurelles qui rompent avec celles en vigueur dans une gestion traditionnellement verticale. Denton (1991) et Ostroff (1999) utilisent la notion d’horizontalité en référence à des structures organisationnelles comportant moins d’échelons que la bureaucratie traditionnelle et où la préoccupation première est le client. Pour certains auteurs, cette acception de la gestion horizontale équivaut à la gestion par processus2. Ostroff (1999), par exemple, propose que « l’entreprise horizontale est organisée autour de groupes de processus ». A priori, cette conception semble s’éloigner de la gestion publique, mais le paradig-me du nouveau management public3 et la réalité de la réingénierie des processus dans la sphère publique rendent cette conception valable pour l’appareil gouvernemental. En effet, dans le souci constant d’améliorer la performance, nombre d’organisations publiques décident de recourir à la réingénierie des processus et de revisiter leurs façons de faire. Toutefois, l’ampleur de ces réorgani-sations est plus ou moins comparable à celle des organisations dans le secteur privé.

Ces deux conceptions de la gestion horizontale ont en commun de chercher à rompre avec la gestion hiérarchique classique comme solution aux problèmes contemporains de l’administration publique. Elles comportent leur lot de difficultés, dont l’établissement d’une culture de collabora-tion et de confiance (Lahey, 2001). Pour la gestion horizontale concernant des organismes dont certaines activités sont interdépendantes, il est nécessaire d’établir un climat de confiance en rem-placement de celui de méfiance et de protection des territoires qui prévalait auparavant entre les organismes parties prenantes à la gestion horizontale. Pour la gestion horizontale appliquée aux organisations qui révisent leurs processus, il est également approprié de créer la confiance entre les unités organisationnelles lors de l’établissement des processus et de leur révision. Dans les deux types de gestion horizontale, la mobilisation des acteurs sera facilitée par une reconnaissance légi-time du besoin à l’origine de cette initiative et sa mise en application à un moment opportun (Pe-ters, 1998). Le leadership exercé par les hauts dirigeants sera également un atout considérable (Lahey, 2002). Finalement, pour la conception de la gestion horizontale liée à la coordination, la façon de gérer les frontières entre l’organisation d’attache (par exemple le ministère) et l’organisation informelle temporaire (l’initiative de gestion horizontale) sera un enjeu important en termes de responsabilisation et de reddition de comptes.

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